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超越规划公众参与中的左右激进主义 ——以厦门PX 项目等公共事件为例 颜 强 【摘要】本文以十八大报告提出的“法治思维和法治方式”为指导，从民主的基本原理和几种基本 形式（直接民主、代议民主、参与民主与协商民主）入手，分析了规划公众参与的程序、原则、特点、 国家与民众的关系等问题，指出规划公众参与要防止“形式化”和“表演化”的右，更要防止奉民意为圣 旨的民粹主义的左。不能因代议民主有各种缺陷,而用直接民主、参与民主、协商民主来取代代议民主， 更不能因此而赞美“街头民主、广场政治”，而是要必须通过坚持和完善代议民主，特别是司法救济程序 来完善规划公众参与制度，运用法治思维和法治方式来处理社会矛盾。 【关键词】规划公众参与；直接民主；代议民主；参与民主；协商民主；街头民主 1．规划公众参与中的困惑现象 虽然我国推行公众参与制度尽管才十年左右的时间，《城乡规划法》中明确其法律地 位也不过5 年左右的时间，但却已发生了一系列的重大公共事件，如宁波PX 事件、启东排 污工程、什邡铜项目、广州番禺垃圾焚烧、厦门PX 项目、上海磁悬浮等，这些事件中都出 现了一些很令人困惑、争论不休的现象： 1.1 “散步” 从厦门PX 事件开始 “散步”就成了一种娴熟、经常性的手段，如宁波（大连）PX 项 目、启东排污工程、广州番禺垃圾焚烧、上海磁悬浮、北京阿苏卫垃圾焚烧等事件中都出 现了“散步”抗议。对此，知识阶层、媒体大都对其持支持态度，网友更是对其一边倒的 支持，将其视为对政府强权“说不”的民意表达方式。特别是厦门PX 事件在历经大规模的 “散步”抗议并最终以迁建的方式圆满解决后，知识阶层对其是一致予以了高度赞扬，表 扬政府尊重科学、顺应民意、实践科学发展观、反映了市民自我权利意识的觉醒；媒体也 一致推崇厦门PX 事件的处理模式为已突破单纯的科学、环保意义，而有望成为中国民主进 [1] 程中的一个里程碑，因为这里有对民意的尊重、对民主的尊敬、对民生的尊崇 。 那么，“散步”究竟是不是一种规划公众参与的形式呢？是否是值得肯定和宣扬的行 使民主权利的一种方式呢？这种采取政治施压和社会影响的方法是否符合民主和法治的基 本原则呢？ 1 1.2 “全民公决” 在广州番禺垃圾焚烧事件中，面对对老百姓强烈的反对声音，番禺区委、区政府、区人 大和区政协提出五条处理措施之一是“不排除进行全区群众投票”。对此，有学者称赞到“如 果番禺这次真的实行全区内公投票决，将是“划时代的事件”，是政府进步的表现，体现了 [2 政府对民意的尊重和决策的公开透明 。 但是，反对番禺建垃圾厂的周边居民不过区区30 万，而全区居民却高达250 万，在 “全区 群众投票”这个民主的大旗之下，30 万不过是少数人而已，投票表决的结果，毫无疑问是“少数 服从多数”，这是民主的暴政呢？还是民主的精髓？更让人不安的是，特别是去年什邡、启动、 宁波事件后，要求对重大化工项目进行“全民公决”的呼声很高，如果根据“少数服从多数”的 “全民公决”民主原则，那中国还能建设化工项目吗？城市还能建设垃圾填埋场吗？ 1.3 没有形成共识就不建设？ 在广州番禺垃圾焚烧事件中，由于居民的强烈抗议，番禺区委书记谭应华表示，会江 垃圾焚烧发电厂项目已停止，“以后垃圾处理以某种方式落在什么地方，要形成共识，要大 多数周边的人同意才行，这个比例要达到75%”[3] 谭书记的讲话几乎意味着 “广州番禺垃圾场永远也建立不起来”。这个悲观的结论让我 们极其困惑：难道规划公众参与是在鼓励和支持“钉子户”吗？规划公众参与会导致什么事 也做不了吗？ 1.4 人大代表和民意代表谁说了算？ 在厦门PX 项目座谈会中，邀请了人大代表、政协委员和民意代表座谈。而且，该会议 事实上成了厦门PX 项目的最高决策会议。这更让人困惑：人民代表大会和群众大会相比， 谁说了算？人大代表和人民代表大会在公众参与中有什么作用？ 以上的困惑现象可以说是普遍存在的，此类问题如果不能从理论上予以阐述清楚，必 将带来公众参与指导思想的