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政府间财力均衡的组织管理研究 高向新 (北京交通大学，北京100044) 【摘 要】现有的政府间财政关系的研究都是在分配比例上下功夫，文章从管理学角度对政府组织和政府间财政 层级关系进行了研究，对财政扁平化改革提出了以特别区配置财力等建议。 【关键词】政府；财力均衡；管理 【中图分类号】F812 【文献标识码】A 【文章编号】1004—2768(2012)11-0059—06 我国现行的财政体制是对应于中央、省、市、县、乡五级政府，是一个层级结构，这是计划经济时期的架构并 延续至今。但是，分税制只在中央和省之间是明确的，在增值税和企业所得税成为中央与地方共享税之后，省以 下主体税收仅有营业税，四级政府无税可分。现有的政府间财政关系的研究都是在分配比例上下功夫，辅之于 如何在“分”之后以分成或者包干的方式调动地方的积极性，政府与政府间一直处于讨价还价的博弈循环中。本 文试图打破这种研究的定式，从管理学角度对政府组织和政府间财政层级关系进行研究，用系统沦、组织管理 理论对财政扁平化改革提出建议。 一、政府组织结构 政府间关系指各级政府问的关系，包含中央政府与地方政府、地方各级政府间的关系。财政关系是政府间 关系的核心，它决定着中央与地方各级政府实现其职能的能力，从而决定了中央与地方各级政府在管理公共事 务活动中的地位。全世界实行市场经济体制的国家大多数采用财政联邦主义作为制度建构的理念，产生于西方 的财政联邦主义，强调的是在市场经济体制下各级政府之间如何划分财权才能提高行政效率和政府管理效能， 其核心是财政分权。构成这一体制的要件主要有三个：联邦、州及市镇三级政府的事权划分；与财权有关的分税 制；财政平衡机制。政府间关系的组织结构主要有三种：传统的中央控制模式、地方自治模式和网络模式。这三 种结构反映了不同时期政府间关系的主要特征。 组织管理理论认为，结构是使组织实现其目标的基本形式，是组织躯体的骨架，不同的组织结构对组织活 动的过程与行为会产生不同的影响，并且，不同的组织结构对组织效率具有较为直接的影响，结构不合理的组 织很难高效的实现目标。 (一)政府组织体制 政府组织体制可以从不同角度分为不同类型，根据政府组织构成单位的功能和性质分为层级制与职能制； 根据不同层级行政权力的使用特点分为集权制和分权制；根据同一层级各部门所受的指挥和控制分为完整制 和分离制。 1．层级制与职能制。层级制又称分级制，指行政组织纵向分为若干层次，上下层业务性质相同，但有隶属关 系。层级制的优点是组织系统业务相通，便于沟通领导；权力集中，从上到下辐射开来，有助于统一指挥。缺点 是：上级任务繁杂，往往顾此失彼；缺乏专业分工，工作弹性小；各层级行政权力集中，要求下级对上级的绝对服 从，容易造成独断专行。 职能制又称分职制，指行政组织横向依据不同的业务性质、职能而平行划分若干部门，每个部门所管业务 内容不同，但所管范围大小基本相同的组织体制。职能制的优点是分工明确，有助于工作专业化，提高行政效 率。缺点是分工单位无力进行全局协调，责任不明，过细的分工还促使部门主管过多，政出多门，使下级部门无 2-06—12 【收稿日期】201 【作者简介】高向新(1965一)，男，山西临县人，北京交通大学博士研究生．研究方向：管理科学与工程。 59 万方数据 所适从。 2．集权制与分权制。集权制是指行政权力集中在上级机关，下级机关仅有有限的裁量权，完全依靠上级机 关指令办事的组织体制。在这种体制中，高层机关往往包揽较多的决策事务。集权制的优点是：政令统一，可在 行政组织系统内实行一致标准，便于集中力量，发挥优势，统筹兼顾。缺点是：层级节制过严，下级的行为带有被 动性，积极性得不到发挥，不能因地制宜，及时处理行政事务，机关及个人也容易导致独裁和长官意志。 分权制是指下级组织在其管辖范围内有自主的裁量权，上级组织不予干涉的组织体制。在联邦制国家中， 分权制的行政组织体制最为普遍。分权制的优点是：各级行政组织可以因地制宜发挥自己的特长处理事务，行 政措施紧贴实际，能适应客观环境的变化；各层级有自己的权力和责任，能更有效地解决当地管