我国财政转移支付绩效及监督制度探究.doc

我国财政转移支付绩效及监督制度探究 　　摘要：我国现行的财政转移支付规模庞大，占财政预算比重高，但其运行却存在着随意性强、效率低下、制度化程度和透明度低、绩效管理和监督不到位以及法制不健全等问题。为此，文章认为应对财政转移支付绩效与监督治理框架进行重构。据此，文章提出首先要构建全过程动态监管体系，以解决好财政转移支付绩效与监督制度建设的两个核心问题--对效率的监督和对人的监督，其次要强化问责机制，用法律的强制性规定来硬化预算约束 关键词：转移支付；绩效管理；财政监督 一、 我国财政转移支付制度的现状与特征 现行财政转移支付制度与我国财政体系中收入划分的方式息息相关，整体上与我国的国情相符。我国由于幅员辽阔，区域发展不均衡的问题较为突出，财政转移支付涉及数额非常庞大。总结我国财政转移支付的现状，主要呈现出如下三个特征： 第一，中央对地方转移支付规模庞大。自1994年实施分税制改革以来，财政转移支付的整体规模进入持续并快速增长的阶段，已经从1995年的2 533亿元迅速上升到2014年的51 874亿元，年均增长率达到17.8%。2014年我国财政转移支付总额（含对地方税收返还和转移支付）已达5.19万亿元，占到中央公共财政支出的70%和地方公共财政收入的41%，后者比发达国家平均1/3的水平约高出1/4 第二，从结构上讲，增长速度最快的是一般性转移支付，其占比从1995年的11%增长至2014年的52%，其次是专项转移支付，而税收返还的增长速度最慢。但总体来看一般性转移支付比重仍相对较低。按现行统计口径，2014年税收返还、一般性转移支付和专项转移支付三者的比重为10：52：38 第三，专项转移支付项目种类太过庞杂、涉及部门众多。共有20大类105小类，几乎覆盖了全部预算支出科目，各行各业都有涉及，同一类性质的事项多个部门握有专项转移支付资金，同一个部门握有多种类型的转移支付资金，是普遍存在的现象，其根本原因在于我国财政收支划分模式自分税制改革以后就存在的非对称性特征，而财政转移支付大量的畸形需求也由此产生 总的来说，2009年以来，财政转移支付进入规模和比重快速增长的时期，同时也是绩效和监督问题快速涌现的时期，转移支付的结构也有待进一步的调整。在2014年6月30日通过的《深化财税体制改革总体方案》为财政转移支付绩效与监督改革指明了基本方向。改革的目标已明确为增一般、减专项、提绩效。现代财政制度也要求财政监督要以绩效为导向，并且对监督提出了更高要求。本文重点关注财政转移支付绩效和监督这个问题 二、 现有财政转移支付制度的三个主要问题 首先，财政转移支付在制度上存在随意性较强、透明度低、制度化程度较低等问题，引发了财政腐败，大大降低了资金的运转效率，尤其在专项转移支付领域问题凸显。这是由于专项转移支付的来源、规模和使用弹性较大，降低了地方政府对资金的监管力度，由此滋生了更多的财政腐败。具体的现象为：首先，财政转移支付资金使用前，上到下各部门“全力以赴”。一是中央部门对于设立转移支付资金项目非常热衷。二是地方政府部门所谓的“跑部钱进”。其次，财政转移支付资金使用中“乱象频出”。实际上，专项转移支付一般首先分配到各部委，然后再一级一级对口向下分配，最终导致资金在部门间多重分配与停留 同时，地方为了获得中央转移支付资金实际上需要逐级向上竞争，为了提高竞争力往往把获得资金作为随意支配的自家金库，结果导致资金申请下来到了??际使用者手中时已经所剩无几，更严重的是最后资金的使用零星分散。最后，财政转移支付资金使用后的状况则是“无人关注”。我国现行财政转移支付活动中，严重缺乏对资金使用的合法性、规范性和有效性的核实，从中央到地方的习惯都是钱花完了，财政活动也就结束了，对政府目的是否实现以及实现效果却几乎无人问津。结果就是，以各种名目设立的转移支付资金项目越来越多，但财政绩效却得不到提升 其次，绩效管理和财政监督尚未实现规范化运行。一是财政透明度问题。大量应当公开的信息仍然滞留于政府部门内部，处于公开但不透明的状态。二是关于绩效管理。包括绩效考核、绩效审计、绩效问责等制度在操作层面仍面临诸多技术性问题。三是关于财政监督。监督主体之间职能不明晰导致重复监督和监督缺位同时存在。包括人大及其常委会、审计、财政等诸多监督主体均从各自需求出发进行监督，交叉与重复检查经常发生。行政机关的上级机关、审计机关和监察机关是政府行政行为的问责主体，虽然监察机关和审计机关具有对独立性，但其资金、人事均与本地政府与上级政府有关，致使问责没有实质性效果 最后，财政转移支付的绩效管理与监督尚缺乏相应的法制基础。《预算法》只规定了行政责任，虽然刑法中普适性的罪名也适用，但范围过窄，如转移支付截留拨款、违规使用资金、浪费