论行政法的演变和其发展.pdfVIP

论行政法的演变及其发展 作为近代民主政治的产物，行政法迄今已经历了二百多年的岁月变迁。这期间，世界经 济、政治、文化等各方面都已发生了巨大的变化和长足的发展。以敏锐反映现实生活见长的 行政法，同样有着自身的发展和演化轨迹，对此进行深入的梳理和剖析，无疑将益于我们更 加深刻地理解和把握现当代行政法的精神实质以及它所体现的鲜明时代特征，从而更准确地 把握行政救济制度的发展，以及我国行政救济制度建立和发展的历史背景。 一、行政法的理念：从权力到福利 行政法的基本理念体现着行政法的存在基础及其价值追求，支撑着行政法体系的建构和 适用。自十七世纪中叶英国资产阶级革命以来，随着资产阶级革命在世界范围内取得胜利后 各国宪政体制的陆续建立，近代意义的行政法得以产生和发展。在十七、十八世纪的自由资 本主义时代，各国行政法无不围绕“行政权力”建立起适合本国国情的行政法律制度。总的 说来，这一时期的行政法理念集中于“权力行政”，即“警察行政”。正如路易 亨金所言：“宪 法告诉政府不要做什么，而不是它必须做什么。宪法制定者认为，政府的目的是充当警察和 卫士，而不是提供衣食住行。”①人们深信“最好的政府，最少的管理”。这一时期政府的任 务在于“（1）保护国土，不受邻国侵犯；（2 ）在国内维持正义，安定秩序，使富人财产不受 ②公共行政被局限于国防、外交、警察、税收等以“权 侵犯；（3 ）举办私人所不愿办之事业。” 力行政”为特征的狭小范围。正因为如此，在被誉为“行政法母国”的法国，十九世纪 70 年代以前，行政法都是以“公共权力学说”为其基本理念。该说认为，公共权力就是国家赋 予行政机关国防、外交、警察、税收等方面的权力。行政机关的活动可分为两类：一是行使 公共权力的活动，即权力行为，以命令和禁止为特征。另一类为事务管理活动，称为管理行 为，它以行政机关和当事人处于平等地位采取合同方式为特征。前者适用行政法，受行政法 院管辖；后者适用私法，受普通法院管辖③。公共权力观念确立后，影响了整个大陆法系国 家的行政法理论。 这种行政法理念是适应当时社会的经济发展状况的。在十八、十九世纪的自由资本主义 时期，刚刚挣脱了封建专制桎梏的资本主义生产关系，完成了从“身份”到“契约”的转变。 人们笃信自由竞争、自动调节、自由放任的经济原则，要求经济完全按照市场自身的规律自 由发展，反对国家以任何形式干预经济。正如古典政治经济学始祖亚当 斯密所言：“在市场 的自发秩序下，当每个人为追求自己的目标而努力的时候，他就象被一支看不见的手指引着 去实现公共利益。政府不应过多地干预经济，应放任经济的自由发展，依靠市场自发调节。” ④于是，政府甘居幕后，扮演“警察”的角色，担当起社会的“守夜人”，行政的职能集中于 “秩序行政”，即保障国家的安定、社会的安宁，确保人民的权利（私有财产权）和自由（契 约自由）。 然而，自由放任的市场经济在十九世纪末二十世纪初进入垄断资本主义时期后，市场以 其自身无法克服的自发性、盲目性、滞后性开始带来一系列的社会问题。周期性的经济危机、 ① 转引自杨小君：《二十世纪西方行政法的扩张》，载《西北政法学院学报》1986 年第2 期。 ② 林纪东：《行政法新论》，台湾五南图书出版有限公司1995 年版，第40 页。 ③ 王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1997 年版，第24-25 页。 ④ （英）亚当斯密：《国民财富的性质和原因的研究》，商务印书馆1974 年版，第27 页。 1 通货膨胀、失业等，一方面严重阻碍了经济自身的发展，另一方面动摇着社会秩序的稳定。 1929-1931 年爆发的世界性的经济危机，更是打破了市场万能的神话，暴露出资本主义生产 社会化与无政府主义之间的尖锐矛盾。在此情景下，以凯恩斯为代表的宏观经济学主张通过 国家干预这只“看得见的手”对社会经济进行综合性、经常性的调节。凯恩斯主义相继为各 主要资本主义国家采纳，行政开始干预社会生活的各个方面，人们期待着“最好的政府，最 大的管理”。在干预经济的同时，为了满足公共利益，政府还大量从事社会教育、卫生、交通、 公共事业等方面的活动。在这些活动中，典型的“权力”特征已很微弱，但它又与私人行为 不同，不受民法支配而是适用行政法。因此，在法国，传统的“公共权力”标准被抛弃，而 代之以“公务”观念。根据新的标准，凡是行政机关直接以满足公共利益为目的的活动都是 公务活动，适用行政法