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物权法与土地征用 （本文发表于《中国经济时报》2007年3月20日） 刚刚闭幕的十届全国人大五次会议高票通过了此前颇有争议的《物权法》。作为调整财产关系的基本法律制度，物权法对建立和完善社会主义市场经济具有极其重要的意义。通过对各种形式财产提供有效保护，物权法可以调动公众创造财富的积极性，促进经济的持续健康发展和和谐社会的建设。物权法的这种作用集中体现在对土地征用的有关规定上。 一、土地征用的一般含义 一般来说，土地征用是指国家因公共事业的需要，依照法律形式取得个人土地的行为。国家为了提供公共产品，需要获得土地。如果完全依靠市场购买，政府可能面临土地所有者的要挟（holdout）。例如，假设政府为了修建一条高速公路，需要获得3块由不同所有者持有的土地。如果每位土地所有者对土地的评价均为10万元，而汽车驾驶者愿意为这条高速公路支付50万元，那么修建这条高速公路是有效率的，可以创造20万元的剩余。当政府按照每块地10万元的价格购买了两块土地后，第三块土地的所有者处于十分有利的讨价还价地位。如果该所有者坚持不出售土地，高速公路将无法建成。利用这种优势地位，该所有者可以提高他的要价，将价格提高到10万元与30万元之间的一个价格，例如20万元。政府将不得不接受。显然，如果每一个所有者都这样行事，高速公路的建设成本将是60万元，超过汽车驾驶者愿意支付的50万元，高速公路建设项目将会流产。 在面对上述的情况时，政府的征用是有效率的。征用可以避免要挟问题，降低与公共项目建设有关的交易成本。与此同时，政府的征用必须受到严格的限制。如果对政府的征用行为没有任何限制，政府就有可能滥用征用权，个人的财产权将会始终处于风险中。结果导致个人缺乏稳定的预期，不愿从事长期性的生产和投资活动，经济活动面临全面的萎缩。对政府征用的限制主要体现在两个方面，即公共使用（publicuse）和公正赔偿（justcompensation）的要求。这两种要求集中反映在美国宪法的第五修正案中。也就是“在没有得到公正的赔偿时，个人财产不能被征为公用”（Nor shall private property be taken for public use　 without just compensation）。 首先，政府征用必须是为了公共使用，而不是为了满足私人利益。假设存在A、B两个主体。如果A拥有某一财产，他对该财产的评价为10万元，B对该财产的评价为9万元。如果B可以借助政府的力量征用A的财产，就会将财产从高价值的用途转向低价值的用途。相反，如果A、B之间只能通过市场交易，那么这种无效率就可以避免。其次，政府的征用必须支付公正的赔偿。如果政府征用无需支付赔偿或只需支付极低的赔偿，政府会低估征用的成本，从而过度使用征用权。 二、中国的土地征用 在中国，土地征用更多的是指国家将农村集体所有的土地转变为国家所有的行为。这种特殊性缘于目前中国土地制度中的二元结构，也就是城镇土地所有权属于国家，农村土地所有权属于集体。在这种制度架构下，如果非农建设用地需要使用集体土地，必须通过征用改变其产权属性，将集体所有的土地转变为国有土地。对于这种征用行为，尽管宪法和土地 管理法都有所规定，但这些规定并没有构成对政府的严格约束，土地征用权滥用的现象屡禁不止。根据国土资源部的统计，从1987年到2001年，全国非农建设用地占用了3300多万亩耕地，其中近7成是通过行政方式征用的。仅2003年一年，新增建设用地即为641.7万亩。另据国务院五部委对全国土地市场的检查验收表明，截至2004年6月，全国共清理出各类开发区6741个，规划用地面积3.75万平方公里，超过了全国城镇建设用地3.15万平方公里的总面积。与此同时，土地违法案件层出不穷。仅2004年上半年，全国就发现土地违法案件42297件，涉及土地面积21689.5公顷，其中耕地13341.7公顷。 出现这些问题的原因在于，首先，公共利益缺乏明确的界定。尽管宪法和土地管理法都规定了公共利益的要求，但是由于缺乏对公共利益的明确界定，在实际的征用过程中，地方政府利用手中的裁量权，人为扩大了公共利益的范围。大量的开发性和商业性用地项目也在公共利益的掩盖下，通过征用过程获得了稀缺的土地资源。其次，对失地农民的补偿过低。现行的补偿标准仅仅以农业产值为依据，忽视了土地的市场价值，使农民无法分享土地价值的增长。调查显示，在农地的征用过程中，农民获得的补偿仅仅相当于成本价的5％-10％，农村集体得到25％-30％，各级政府则得到60％-70％。 政府对土地征用权的滥用引发了严重的社会问题。首先，无节制地征用土地造成了大量的失地农民。这些农民被迫流入城市，由于缺乏必要的技能，他们很难在城市谋生，成为社会稳定的隐患。其次，城市以无效的方式增长。由于可以人为低价地