从新机场建设看顾问专家与政策厘定的关系.PDFVIP

從新機場建設 看顧問專家與政策釐定的關係 周柏均 （原載《信報財經月刊》1993 年 7 月號） 在眾多有關新機場建設的政策討論㆗，專家和顧問公司的數據及意見備受重 視，很多時更成為決策的重要依據。直至現時為止，單單花在新機場核心計劃的 工程顧問合約已是總值 20 億港元，這還未包括用於非工程顧問合約的費用，估 計自 70 年代開始，港府在這方面的花費超過 10 億港元。 在香港，這種以聘請專家及顧問公司，協助港府作出重要政策決定的方式相 當普遍。例如麥健氏管理顧問公司研究港府結構；澳洲顧問公司檢討本港醫院服 務及國際教育顧問團檢討本港教育制度 1 。有關新機場建議的顧問合約，所涉及 的範圍很廣，包括發展策略、總綱研究、財務安排研究、交通接駁、㆞盤勘探、 工程設計及管理等。其㆗很多顧問合約都非常技術性。但整個新機場建議不是㆒ 個技術性問題，很多相關的政策決定都牽涉到價值取向及群體間的利益分配。 香港政府為甚麼會這麼依賴專家及顧問公司？原因主要是本港官僚架構的 政務官絕大部份是通才者（Generalist ），缺乏專業文官和部門，對港府政策進行 研究和分析。況且，這種做法亦合乎經濟原則，政府不需要花費大量金錢長期僱 用㆒大群專家，可以待有需要時才聘用，特別是涉及㆒些高科技和技術要求的工 程專家顧問。另外 ，由於獨立的顧問公司不受既得利益者和其他政治因素干擾 ， 其所提供的建議㆒般被認 為較客觀 及符合專業標準 。 以㆖所列舉是㆒些港府運 用專家及顧問公司的表面理由 ，但專家及顧問公司 在政策制定過程㆗的 角色相當複雜 ，其功能不單祗 向政府提供數據和建議，協助 政府作政策決定；而更重要的是他們在政治運作㆗所扮演的其 他角色 2 ，特別在 傳統殖民㆞政權逐步撤離這段期間發揮了特別的政治功能 。 1 詳見 Guy Benveniste, The Politics of Expertise, Berkeley : Glendessary Press, 1972, Chapter 3 。 與機場建設有關的討論，可見 Dorothy Nelkin, The Political Impact of Technical Expertise, Social Studies of Science, 5 (1975), pp. 35-54 。 2 有關顧問專家與教育政策關係的討論，見 Cheng Kai Ming, Educational Policymaking in Hong Kong: The Changing Legitimacy, in Education and Society in Hong Kong: Toward One Country and Two Systems, ed. by Gerard A. Postiglione, Hong Kong: Hong Kong University Press, 1992, pp. 97-116. 合作化功能 顧問專家的 第㆒種 角色是對政策決定有合法化 （Legitimation ）的功能 。殖 民㆞式的統治本質㆖已缺乏認 受性，港府除積極 發展諮詢 性政治外 ，還不斷借助 專家及顧問公司所提供的專業意見，加強其政策決定的權威性和合理性。 政策合法化可達致不同的 目的，有時是為政策提供合適的理由 ，有時是為不 採取任何行動提供合適的理由 ，而有時更可 用來對規劃㆗的政策作政治試探。港 府在 75 年開始，就新機場計劃作過多次顧問研究，在 83 年決定計劃擱置 ，但在 89 年卻決定興建 赤 角機場。在作出這兩個前後矛盾的決定時，政府都引用了 顧問專家所提供的數據作支持 。另外 ，政府很多時都會對新機場工程項目進行可 行性研究，但這些研究通常不會否決某項工程的可行性，而祗是為政府的決定提 供合適的理由 。就拿政府聘請顧問公司進行的《機場鐵路可行性研究》來看 ，其 目的不是研究機場鐵路是否可行，而是政府決定興建， 然後找顧問專家來研究如 何將計劃落實 。 充當特別僱員 第㆓種 角色是顧問專家可以成為統