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行政复议在农村土地征收纠纷解决中的创新 摘要：农村土地征收纠纷的解决仍然要以现有法律资源为根本途径。而在现有法律规定的解决途径中，最适于解决农村土地征收纠纷的就是行政复议。但现行行政复议法所规定的行政复议却不被农民所看好，因为它所具有的缺陷使得它不能很好地维护农民的土地权益。这些缺陷是：对行政复议的定性错误，规定复议机关可以成为被告，复议机关的自由裁量权过大等。这些缺陷使得复议机关往往因为害怕成为被告而不敢撤销或变更土地征收决定，而作出维持土地征收决定的复议决定。克服这些缺陷的途径有，对现行行政复议法进行修改，或在土地管理法中对行政复议作出特别规定，使得复议机关在作出改变土地征收行为的复议决定，农民向法院起诉时，被告仍然是原决定征收的机关，而不会是复议机关。 关键词：行政复议；土地征收；复议机关；纠纷解决 中图分类号：d92 文献标志码：a 文章编号：1673-291x（2012）27-0143-02 一 长期以来，农村土地征收所引发的纠纷可谓层出不穷，法学界对纠纷的解决依然是仁者见仁智者见智。不少论者认为，应该创造出新的农村土地征收纠纷的解决方法。笔者对此类观点不能苟同，主张中国农村土地征收纠纷的解决，仍然要以现有法律资源为根本途径。而在现有法律规定的解决途径中，最适于解决农村土地征收纠纷的就是行政复议；但同时又认为，现行行政复议制度要为农民所接受，就必须作出修改。而且，只要修改正确，就无须再创造出其他的救济制度，修改后的行政复议制度就足以维护包括广大农民在内的行政相对人的合法权益，并为他们所接受。根据如下：第一，农村土地征收行为是具体行政行为，它以土地征收机关为一方当事人，以农民为另一方当事人。作为具体行政行为的农村土地征收行为，作为复议的对象符合中国行政复议法的精神。第二，相对于行政诉讼，行政复议具有“内部优势”，即行政复议机关就是行政机关，可以凭借行政领导的行政命令直接纠正违法或不当的行政行为。第三，迟到的正义不是正义。仍然相对于行政诉讼，行政复议具有效率优势，它简易、迅速，可以及时、迅速纠正执法中的错误，使得农民的合法权益能够得到及时维护。虽然中国土地管理法规定了严格的土地审批权限和手续，但长时间来，越权批地，甚至不经过批准而征地，“先斩后奏”，甚至“斩而不奏”的现象相当普遍。去法院提起行政诉讼这一维权之路非常漫长，农民不选择它是很正常的。第四，行政复议具有“经济优势”，它不收费[1]。中国农民大多是穷人，这一优势对他们应当格外具有吸引力。 行政复议有如此之多的优势，农民为何还不选择它呢？这是因为它存在着致命的缺陷，使得它不能够很好地维护农民的土地权益。这些缺陷是：对行政复议的定性错误，把行政复议定性得既有具体行政行为的性质，又有权利救济行为的性质。第二个缺陷是规定复议机关可以成为被告，第三是复议机关的自由裁量权过大。这三个缺陷又是紧密相关的。正是基于定性为具体行政行为，行政复议机关如果改变了具体行政行为，就会成为被告；正是因为定性为权利救济行为，法律为复议机关设置了居间地位，以及作出复议决定的类似于法官的巨大的自由裁量权。这些缺陷也使得中国行政复议制度未体现其自身的优势，也不能弥补行政诉讼的不足。 因此，必须对现有的行政复议制度进行完善和发展。本文以下就从法理上对行政复议制度的完善途径进行简要阐述。 二 中国立法对行政复议的定性是模糊的。一方面，将其定性为救济行为即行政审查。另一方面，似乎又将其定性为具体行政行为。 中国法律把行政复议定性为具体行政行为，还体现在，它赋予了行政复议超强的法律效力，主要表现在：第一，复议可改变案件的管辖法院。第二，复议可改变行政诉讼的当事人。第三，行政复议及其决定的这种超强效力还是一经作出，就立即生效的，远远超出了一般具体行政行为效力的强度。其他具体行政行为在作出之后，尚有停止执行的可能。而行政复议决定一经作出，既无停止执行的可能，亦无推迟生效的例外。 由上述可知，相关立法对行政复议的定性是模糊的、混乱的。把行政复议定性为权利救济行为，和定性为具体行政行为在法律性质上是相互冲突的。权利救济行为具有居间性、超然性，而具体行政行为一般具有单方性、直接性。具体行政行为中只有行政裁决具有居间性，但众所周知，行政裁决和行政复议具有根本的区别，因为行政裁决的对象是民事争议，双方是平等的民事主体；而行政复议的对象是行政争议，争议的一方必然是行政机关或行使行政权力的其他组织。不但如此，法律还赋予其比其他具体行政行为的效力更为强大的效力。由于其效力强大，且一经作出即生效，所以向法院起诉即为必然。“司法乃最后一道防线”，对申请人所不接受的行政复议决定也就只能依赖司法判决了。可以说，向法院起诉是行政复议效力生命在逻辑上的必然归宿。 三 但是，笔者认为，行政复议法加强行政复议效力的最有