完善我国《预算法》几点建议.docVIP

完善我国《预算法》几点建议由全国人大预算工委和财政部共同起草的《预算法（修改稿）》已经完成，并向社会各界征求意见。新预算法强化预算的严肃性和规范性，对现行预算法中的不合理之处进行梳理，重新作出了规定。本文借助《预算法（修改稿）》向社会征求意见这个契机，对预算信息透明度不高、收支范围不明确和预算追加与收入超收的随意性强等现象考察分析，为推进预算法治化建言献策 [关键词]预算公开；收入超收；预算追加 [中图分类号]Ｄ９２２．２１ [文献标识码]Ａ [文章编号]１００４－５１８Ｘ（２０１１）１１－００１４－０６ 刘大洪（１９６３―），男，中南财经政法大学法学院教授，博士生导师，主要研究方向为经济法学；郑文丽（１９８２―），女，中南财经政法大学博士研究生，主要研究方向为经济法学。（湖北武汉 ４３００７３） 全国人大常委会委员长吴邦国于２０１１年３月１０日在全国人大常委会工作报告中明确指出：“今年将修改和完善《预算法》等有关法律。”目前，由全国人大预算工委和财政部共同起草的《预算法（修改稿）》已经完成，并向社会征求完善意见。《预算法》修订是中国公共财政改革最具深远意义的事件之一，《预算法》是否如愿地达到“高度的约束”和“高度的公开”，实现“取众人之财、办众人之事”的公共预算目标？在其向社会各界广泛征求意见之时，我们有必要对重点难点问题进行广泛的讨论和审慎的考量。本文力图通过对预算现状进行考察分析，以《预算法（修改稿）》向社会征求意见为契机，按照“宏观方面强化预算公开原则――微观方面细化预算具体操作”的逻辑思路来为预算法修订建言献策，以期推进预算法治化进程，为驱动经济良性发展保驾护航 一、事实与规范之间：对修改稿的突破与尚存问题 《预算法（修改稿）》继承１９９４年《预算法》体例，强化预算的完整性、真实性和规范性，对现行预算法中的不合理之处进行梳理，重新作出法律规定，比如，增加预算公开、各级政府的全部收入和支出纳入预算以及预算调整等突破性规定。笔者认为，如众多专家所说，修改稿只属于“小改”，修改力度与公众的期望还存在一定差距，缺乏具有规范作用的可操作性条文 （一）预算公开“犹抱琵琶半遮面” 自预算法修订以来，我国高度关注预算公开问题，此次预算法修改稿也增加了预算公开条款，堪称一大进步。２００８年《政府信息公开条例》的颁布实施是具有里程碑意义的事件，政府勇敢“揭开自己的面纱”以保障公民的知情权，督促政府更好地履行职责，为“阳光”财政奠定基础 在预算领域，我国从透明度评价和信息公开等不同侧面进行预算改革，取得了可喜成绩。但刚公布的《中国法治发展报告Ｎｏ．９（２０１１）》指出：“财政预算信息公开不理想”，一是预算信息公开程度不高；二是信息公开条目不明晰，概括起来就是预算透明度并未整体向好。①并且，根据国际公认的政府预算透明标准，我国透明度水平与国际规范仍存在很大差距。②因此，推动预算透明化，将预算的依据以及预算的编制、审批、执行、决算整个过程通过相应手段向社会公众公开，是立法完善的重点之一。笔者认为我国《预算法（修改稿）》尚存以下问题： １．有关预算公开条款刚性不强，易导致某些部门规避预算公开规定 “经本级人民代表大会或本级人民代表大会常务委员会批准的预算、调整预算、决算，应当及时向社会公开”是此次《预算法（修改稿）》中的具体规定。那么，预算公开是“应当”还是“必须”以及“及时”的法律界限为何值得商榷 首先，“应当”是否应由”必须”之词来替代？在探讨这一问题之前，我们有必要对公民获取预算信息的状况做一介绍。在实践中，人们获取预算信息的途径基本是政府网站公布的信息，基本上无对相关预算文件获取方式的自由选择权。甚至有的政府部门为了单位利益，人为地增大公众获取信息的难度，制造非制度性障碍。因此，我国公民获取预算信息的难度是较大的，原因归结为：一是政府信息碎片化。部门预算由各部门分别分开使得政府信息碎片化，以广州市为例，《指导意见》颁布之后，公开的部门预算比此前的１１４个下降了３０％。预算信息的公布分散在不同的文件中，或者发布在不同的网站，民众在收集时获取的信息是散乱的，加之专业知识的匮乏，使其无法对这些零散的数据整合加工，于是多数人在面对这些“碎片化”的数据时往往不知所云。二是预算编制项目的模糊化。政府为了达到预算平衡，在收入与支出上仅列明几个关键项目，剩余的用“其他项目支出”来平衡预算，民众对资金的使用方向仍是一头雾水。三是获取信息的途径单一，具有不可获取性。③并且，“应当”一词具有提倡性含义，在预算领域内刚性需求较大的情况下，笔者认为以“必须”来替代“应当”具有合理性，凸显预算公开是国家的强制性要求，遏制某些部门规避预算公开的意图 其次，修改稿对“及时”的法律界定不明确。法律对“及时