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规制农村集体建设用地流转收益分配【摘要】契合城市化进程的迅猛发展，各地相继开始试行农村集体建设用地使用权（下文简称集体建设用地）流转。作为集体建设用地价值的体现，集体建设用地的流转将集体土地从资源向资产进行转化。转化过程中，集体经济组织将获得较大的经济收益。而由于集体建设用地流转涉及集体经济组织、集体经济组织成员、用地单位和相关政府部门的利害关系，因此如何合理分配集体建设用地流转的收益对集体建设用地流转制度的完善有重要的意义。本文从各主体的权利角度切入，规制集体建设用地流转收益的合理分配。 【关键词】农村；集体建设用地流转；收益分配；主体；规制 　　【中图分类号】141【文献标识码】A 　　【文章编号】1007-4309（2011）03-0141-5.5 　　 　　中央十七届三中全会指出，“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益”，①从而为集体建设用地流转提供坚实的政策支撑。集体建设用地流转的本质是集体建设用地价值的体现，是集体土地从资源向资产的转化。转化过程中，集体经济组织将获得较大的经济收益。由于集体建设用地流转涉及各个主体的利害关系，②因此如何合理分配集体建设用地流转的收益是集体建设用地流转中要解决的重大课题，也是制约此政策能否顺利推行的关键因素。本文拟从各主体对集体建设用地享有的权利角度切入，规制集体建设用地流转收益的合理分配。 一、集体建设用地流转的收益分配主体 　　基于所有权关系，集体建设用地流转是集体建设用地所有权人将使用权在一定期限内以出让、出租等形式有偿让渡给他人的行为，也可称之为“初次流转”。其体现的是所有权人和使用权人间的关系。根据《物权法》第五十九条、第六十条的规定，集体建设用地所有权根据所有权归属的不同，分别由村集体经济组织或村民委员会或村内各该集体经济组织或村民小组或乡镇集体经济组织代表农民集体行使，即可受让集体建设用地使用权的主体为各类经济主体。 基于使用权关系，集体建设用地流转系通过“初次流转”依法从所有权人手中受让使用权的土地使用者，将集体建设用地使用权通过转让、转租等形式再次转移的行为，也可称之为“再次流转”。其体现的是两个使用权人之间的法律关系。 可见，集体建设用地的流转收益分配可从“初次流转”和“再次流转”两方面进行剖析。 二、初次流转的收益分配 　　初次流转是土地所有权人行使处分权能的表现，所以集体建设用地初次流转的收益应归所有权人即各级农民集体所有。这是国土资源部明确的分配原则。③在此前提下，政府可否参与流转收益分配，及流转收益在集体经济组织内部如何分配，需给予明确的规制。 （一）政府参与流转收益分配的现实合理性 　　集体建设用地初次流转是集体建设用地所有权人将使用权在一定期限内让渡给他人的行为，所以集体建设用地流转收益归属于集体土地所有权人当无异议。但问题是，集体建设用地价值的体现，除天然的区位因素外，与周边的公共设施配套情况如道路、水电等也密切联系，配套是否完善及交通是否便利直接影响集体建设用地的价格。而这些公共设施基本由政府财政投入所建，因而尽管国土资源部已明确初次分配基于产权的原则，但理论上政府可否参与集体建设用地初次流转收益分配仍待商榷。 从已开展流转试点的地区看，多数地方允许政府参与收益分配。如苏州采用市、县以及乡镇三级政府参与分配的方式，即从集体土地流转收益中提取30%缴纳给政府，其中市政府核定额每平方米收取1.5元，剩余部分按县政府30%、乡镇政府70%的比例分配，总款的70%归集体所有；④无锡市由政府分得10%的收益；⑤成都则规定“集体建设用地使用前初次流转收益大部分归集体经济组织所有，县、乡政府可按一定比例，从流转收益中提取为城乡统筹配套建设的资金，用于农业农村发展，具体比例由区（市）县研究确定。”⑥个别地方如上海则未明确政府可否参与初次流转的收益分配。⑦从产权角度看，政府既非集体建设用地的产权人，也非产权人的代表，因此从产权角度不能得出政府是否适合参与农村集体建设用地流转收益分配的结论。但众多流转试点地区的政府不约而同地选择参与收益分配，就需考虑其背后的行为逻辑。笔者认为可从以下三方面进行推论：首先，集体建设用地流转本质上是经营性的盈利行为。而流转税的课征对象是商品和劳务的流转额，即商品（或劳务）的销售收入。它与交易行为紧密相连，商品每经过一次交易，商品随之流转一次，于是产生对卖者商品流转额课征流转税的问题。⑧开征以流转额为课征对象的流转税，可保障财政收入的及时性和稳定性。这正