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地方综合配套改革试验区法治构建 　　摘 要 随着十八届四中全会依法治国新内涵的提出及习近平主席对一体化法治社会建设的诠释，法治建设成为当今时代发展主题之一。我国自2005年开设综合配套改革试验区以来，对其全面或某一方面研究越来越多，但从立法角度解析却寥寥无几。因此，对综改区立法实证分析在法治建设要求下就显得尤为必要和重要。因此本文将对综改区立法实践中突出问题进行剖析，并探索出法治解决的具体构想 关键词 综合配套改革试验区 立法问题 法治构建 作者简介：张朝，山西大学法学院2013级在职法硕 中图分类号：D67 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）03-221-02 一、综改区立法现存问题 整体来看，综合配套改革试验区或多或少有相关法律保障，但这些立法规范往往不同程度存在缺陷和空白。现存有的大多法律规范体系已经不能满足综改实践发展的新内容。改革创新与立法规制之间冲突及潜在的法律问题具体可以整理为以下几个方面： （一）国家层面最高统一综改立法的缺失 自综合配套改革试验区设立以来，全国人大未出台一部最高法律规范以此规制所有综改区发展的基本问题。国务院也未制定出此方面的行政法规，14个综改区改革总体方案经过国务院批复，但仍未在示范性高的法律上在作出确定，也未显现出国家法律对综改区发展的重视。另一方面，统一法律的缺失使综改区的先行规定权也未确定。地方先行规定权的缺失对综改区部分创新发展带来制约。如：天津滨海新区的金融改革是其综改发展的重要课题之一。天津地方立法不能与国家层面金融立法相关规定有冲突，当然也不允许作变通或调整性规定，地方的先行和变通规定权也没有法律依据，以此发展下去，滨海综改区的金融改革就会受阻甚至进行不下去。地方性立法固然有其具体性和可操作性的特征，但它仍未具备全国性法律的纲领性和原则性特点。全国性法律能够从全局角度看问题，以整体利益的眼光解决最基本问题。它不仅为综改区的先行先试和和试错权作出具体规定，也会其他地区的改革做出示范作用。随着综改区的深化发展，制定全国性法律的条件已经成熟而且非常必要 （二）综改区域立法存空白、滞后和模糊地带，未形成完备体系 综改区先行创新一套适合自己的措施方案，但仍在部分重要方面存在法律未出台的情形。区域法律空白现状使部分领域无法可依。如：武汉城市圈建设两型社会是其综改目标，此时伴随发展就会显现出新事物和新问题，棘手的问题主要有流动人口管理问题和城市圈交通运营建设等，但在这些方面都还没制定出相应地方性法规。类似情况还有滨海综改新区产业投资基金，在此方面没有专门性法律文件为发展作出具体规范 此外，综改区立法滞后就像把改革捆绑起来，阻碍了创新发展深入进行。其中较为明显的表现有：各综改区发展的推进使城市建设用地流转成为当下趋势，但这与《土地管理法》不符，因此，要保证土地改革体制创新，就需对当下不符合的法律规范进行补充、修改和废止。另一方面，综改区的立法也未能与国际惯例和通行做法相适应，使在国际竞争和“走出去”发展方面受阻 另外，综改区法律模糊问题也是阻碍其深入进行的原因之一。最为突出的表现是湖南湖北两型社会建设中制定的相关就业促进方面的法规，大多为政策性软法律，硬性程度不高，可持续性不强 综上，法律缺失和模糊造成综改区未形成完备的法律体系，对综改区各领域和整体发展都是一种阻碍，需进一步完善和加强解决力度 （三）先行规定权未确立，与上位法绝对一致性不能适应先行先试需要 其次，综改区立法与上位立法保持一致性的要求，与其先行先试的需要不相匹配。综合配套改革对立法体系的综合性要求更高，一部分立法已过于陈旧需要立新，或者需对现行法律进行变通与修改的创新立法，而我国《立法法》规定地方性法规不应同其上位法相抵触。因此，综改区的立法不能对国家层面的法律进行突破调整和变通。这也正是地方先行规定权未确立的局限所在。但是，综合配套改革若是在既有的法律规范框架下开展就不具有先行先试的特点，也不可能实现综改方案的任务及促进社会主义市场经济体制发展的目标。例如：国务院定位山西省综改区为山西省国家资源型经济转型综合配套改革试验区，鼓励其进行增长方式转变和实现资源型城市发展。若要实现此项任务的完成，我们需要对我国现行的资源型立法的相关规定予以健全。虽新《立法法》增添规定全国人大常委会可授权部分地方调整或暂停适用部分法律，这一条规定有其进步之处，但付诸实施和距离实施成功仍需大量的时间。所以说，目前综改试验区立法机制与其所要实现的任务是有偏差的，确立适合综改试验的立法机制也就凸显出非常重要 （四） 综改区立法过程公众参与度不高 当前对于试验区地方立法而言，由于我国没有一部《行政程序法》，所以在民众参与的问题上，凭借的大多数是各个单行法规