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论人大在地方立法中主导地位实现 　　摘要：在我国地方立法实践中，地方人大及常委会在地方立法过程的立法规划、法规草案提出、立法协调、审议、表决等环节之中均存在主导力量不足的现状，究其主要原因是现有立法体制与工作机制的约束。要确定地方人大在地方立法实践中的主导地位，就必须要首先强化人大的立法能力，进一步完善地方法规的立项、起草、审议机制，健全地方人大与地方政府部门的协调机制 关键词：人大；立法 中图分类号：D624；D927文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2017）11-0197-02 作者简介：武明洁（1987-），女，山东聊城人，聊城大学法学院，硕士研究生 党的十八届四中全会上审议通过的《决定》中明确表示，要强化人大在立法中的主体地位，立法主导应由地方政府主导向人大及常委过渡，克服立法起草的行政化倾向，这是不断立法质量的重要途径，对实现我国法制化建设有着作用。但是，目前在中国的情况有近80%的法律、法规的起草是由执行机关来负责的，行政机关起草法律、法规的情况屡见不鲜。地方人大及其常委会的立法职能、立法主导地位还较为弱化，与推进国家法制化建设的目标相去甚远 一、人大在地方立法中的现状 审视人大在地方立法中的主导现状就要从立法的过程中进行分析 （一）立法规划制定环节 众所周知，立法工作的起点就是制定立法规划，做出立法计划。立法规划的明晰与否、正确与否是把控立法整体布局，掌握立法方向和时机的重要因素，也是确立人大立法地位迈出的关键一步，对提高立法质量至关重要。但在目前的地方立法实践中，地方人大在立法规划中发挥的主要微乎其微。地方立法?划项目的设立，常常会受到来自政府、政府部门立法主观因素的直接影响。举例来说，部分政府或政府部门在立法项目的设立上存在主观性，工作急需解决的立法项目会择优上报立项，但是其他涉及复杂利益主体和社会民生的内容，却无人关注，不能获得立法主导者的关注。部分人大的立法规划工作缺乏主观能动性，盲目依赖政府的立法计划 （二）立法法案起草环节 法案起草是立法过程的必经阶段，它能直接表现立法者的立法目的、立法意愿，是立法程序中的重要环节，也有学者将其称为“毛胚”形成阶段。长期以来，地方人大及其常委会在起草环节缺乏主动性，把控全局的力度不大，而由地方政府提出议案，行政主管部门负责起草草案却是地方立法常见的起草方式。以某省为例，从1980年至2010年先后制定160件左右现行有效法规，其中政府部门负责直接起草的占比将近90%，人大部门起草的仅占百分之十几。但是又因为地方政府的主导地位，法规草案的起草往往是以自身为优先，往往容易产生过度保护部门利益的问题 （三）立法协调环节 立法协调是立法工作的重要环节，它涉及到地方立法的规范性和统一性，体现着地方立法的主动性与积极性。但是作为立法主导部门的地方人大却存在很多问题：缺乏立法协调工作中的主导意识，对存在重大争议的立法事项统筹协调的制度不完善。立法部门在解决部门之间分工与合作的立法问题时，交由政府进行协调和全局统筹；一般有关重大体制、机制问题则需要请示党委意见；向上级立法机关寻求解决法律、法规冲突问题的方法。一般久置不解的问题；立法机关只能模糊带过，或者对解决原则做出概括性的规定，这些都会造成法规的效果不佳 （四）法案审议表决环节 法案的审议表决环节，是从法案到法的评定和付诸实践的过程，直接决定了法案能否转变成有约束力的法律，所以表决环节是立法过程中十分重要的一环。一般而言，表决过程真正的过滤作用难以发挥，人大一般会直接同意政府的立案。地方人大对待表决的草案缺乏实际的调研过程，难以确认法案是否科学、可行，这些都导致法规无法解决现实问题 二、地方人大在地方立法中主导作用缺失的原因分析 （一）立法程序机制不完备 造成地方人大及其常委会在立法实践中出现的主导性不强的问题，归根结底是立法运行过程中制度不健全的问题。从立法的规划到实施的各个过程都缺乏制度做保障，导致各个环节的执行会出现权责不清、职责不明确的情况，立法程序机制仍需完善 （二）立法能力不足 地方人大在立法能力方面不足，一是地方人大委员会的组成人员多数为兼职人员，身兼数职没有充足的实践和精力来研究立法问题，也没有时间参加立法专业培训；二是人大及常委会组成人员职业复杂，专业人士少，缺乏专业的法律知识和法律训练。这不仅动摇了地方人大在立法工作中的主导地位，也影响了立法机关的权威性，最终导致地方立法质量无法得到保障 三、地方人大在地方立法中的主导地位的实现路径 （一）加强地方人大自身立法能力建设 打铁还需自身硬。加强地方人大自身立法能力建设，提升人大主导立法的能力，关键在于人才队伍的建设 加强地方人大自身立法能