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第七专题 公共政策效果的评价 公共政策评价是公共政策过程的关键环节。只有通过科学的政策评价，人们才能判定一项政策是否达到了其预期的目标，并由此决定这项政策应该是延续、调整，还是终止。同时，只有通过政策评价，人们才能对公共政策过程进行全面的考察和分析，总结得失与教训，为以后的政策制定与执行提供良好的基础。本专题着重对公共政策评价的几个基本理论问题进行探讨，并在此基础上，进一步讨论公共政策的终止问题。 公共政策评价，英文为“public policy evaluation”，亦可译为“公共政策评估”。有学者认为评价和评估的含义不同，政策评估是对政策方案所做的分析，政策评价是对政策效果所作的判断。 ◆公共政策评价概述 案例10-1 布什政府颁发国家航天政策评估总统令 美国依靠国防、情报、民用与商业航天能力来保卫国家安全，提高经济竞争能力。国家航天政策的最近一次修改是在1996年。此后，国内外的发展已经极大地改变了美国航天能力所面对的机遇、挑战和威胁。为了对新型环境作出应对，布什政府2002年6月28日以总统令形式发起对国家航天政策的阶段性评估，发布了旨在对国家航天政策进行评估、甚至彻底修改的《国家安全总统令》。《国家安全总统令》指示，由国家安全委员会、科技政策办公室等部门组成一个跨部门委员会，该委员会要对现有国家航天政策进行评估，评估工作由国家安全委员会领导。评估的领域有以下三个：美国遥感政策、美国航天运输政策、对与航天有关的现有国家政策条文提出“修改、巩固或删除”建议。评估工作定于2003年2月底以前完成。 人们在采取有意识的行动之后，总是倾向于获取关于该行为后果的反馈信息，这便是一种基本的评价活动。公共政策的制定者在设计和选择方案时，必然要评价各方案的可能后果；在政策执行后，要想知道政策效果究竟如何，是否达到了预期的目标，是否产生了其他非预期的后果，就必须通过公共政策评价来获得这些信息。在本专题中，我们将对公共政策评价的含义、历史发展、类型，以及评价的功能与目的进行讨论。 一、公共政策评价的含义 关于公共政策评价的含义，大致有三种观点： 第一种观点认为，公共政策评价主要是对政策方案的评价。这种观点把公共政策评价视为政策方案选择阶段的一个环节，认为评价就是对解决问题的各种备选方案进行比较，权衡利弊得失，并将可选方案提供给决策者由其择优决定的过程。有学者认为，政策评价包含四个要素，即：(1)目标，包括规范性约束和各目标的相对权重；(2)政策、项目、计划、决议、可选权、手段或其他用以达到目标的方案；(3)政策与目标之间的关系，包括运用直觉、权威性典籍、统计数字、观测、推理、猜测和其他手段建立的关系；(4)根据目标、政策及其相互关系，得出应当选择哪一个政策或政策组合的结论。 第二种观点认为，公共政策评价是对公共政策全过程的评价，既包括对政策方案的评价，也包括对政策执行以及政策效果的评价。安德森认为，“政策评价涵盖对一项政策的内容、执行、目标实现以及其他效应的估计与评价”。另有学者认为，“所谓政策评估，是指采用现代社会科学研究方法对一个社会或社区或特定社会群体的政策需求、对拟议之中的政策方案以及付诸实施的政策所产生的效果、执行情况及其带来的各种影响等进行客观、系统化的考察与评价”。 第三种观点认为，公共政策评价是对公共政策效果的评价。戴伊认为，“政策评估就是了解公共政策所产生的效果的过程，就是试图判断这些效果是否是所预期的效果的过程，就是判断这些效果与政策的成本是否符合的过程”。国内有学者认为，“政策评估是依据一定的标准和程序，对政策的效益、效率及价值进行判断的一种政治行为，目的在于取得有关这些方面的信息，作为决定政策变化、政策改进和制定新政策的依据”。 我们倾向于第三种观点，公共政策评价的着眼点应是政策效果。简单地讲，公共政策评价就是对公共政策实施效果所进行的研究。这里需要进一步详细解释一下政策效果的含义。 政策效果，一般地可以看成是公共政策实施对客体及环境所产生的影响或效果。我们要注意把政策效果与政策目标、政策产出区别开来，避免形成对政策效果的两种片面理解。 第一种片面理解是将政策效果同公共政策预定目标等同起来，认为公共政策评价就是对某项公共政策在完成其预定目标方面所产生效果的一种客观的、系统的检测。这种认识的片面性在于它将公共政策评价的范围局限于公共政策预定目标的实现上，而忽视了对其全部结果(包括直接的、间接的、非预期的、潜在的等)的考察。 第二种片面理解是将政策效果与政策产出混为一谈，将公共政策评价仅仅视为对政府行为的一种检测，忽略与政府行为相关的各种环境的变化。这里需要区分两个概念，即政策产出与政策影响。政策产出(或政策输出，policy output)是目标群体和受益者所获得的货物、服务或其他各种资源。政策影响(po