从救济功能错位看信访制度改革.docVIP

从救济功能错位看信访制度改革[关键词]信访制度；救济体系；功能错位；改革 信访制度作为我国一项特有的公民政治参与和民意表达的政治制度，曾发挥了重要的历史作用。但是，改革开放以来，随着社会各类矛盾的增加和公民权利意识的不断提高，现行信访救济机制在大量社会矛盾面前表现出的软弱和力不从心，已经成为社会普遍关注的问题。在新形势下，正确审视现行信访制度存在的问题，把握其历史走向，对于我们更好地建构整个国家的权利救济体系，有效解决群众上访问题具有重要意义。 一、 现行信访制度的功能错位 （一）信访制度功能错位的表现 1.信访制度与法治目标之间存在着不可避免的冲突。回顾一下我国信访制度的建立和发展历程，客观上看，它作为我国一种收集和反映民情的制度设计，在听取社会民众呼声和实现社会公正等方面曾起到过一定的权利救济作用。但是当前的信访现状严重影响着社会稳定，而社会稳定又制约并引导着信访工作的方向，这使得信访制度与法治目标之间存在着不可避免的冲突。信访制度原有的联系群众、反映社情民意等作用基本上趋于弱化，信访方式亦成了相当一部分民众与政府抗争维权的主要手段，组织化、政治化、涉外化的信访倾向已经对社会和政府构成极大的威胁。 2.信访制度在制度设计之初就处于我国的法律系统之外。当传统的计划经济体制向市场经济体制变革到一定阶段，国家和社会的宏观体制转型期出现并逐步进入关键期后，信访制度的边际收益开始逐渐递减，甚至于出现了“负收益”[1]。信访制度向社会公民提供了一种在行政和司法系统之外解决问题的途径，其功能已经由过去的“诉情”（反映民情）转向现在的“求解”（解决问题），成为了社会公民面临问题和矛盾所选择的并且优先于其他行政救济或司法救济而选择的救济方式，其功能发生了严重的扭曲。 3.信访救济破坏公民诉求利益的制度化渠道。我国的行政救济与司法救济程序和制度不健全、实际功能发挥不强，直接影响信访制度功能的扭曲。信访制度在制度运作的过程中，矛盾和问题在信访部门得到反映，最后仍然要反馈到基层政府和司法部门来解决。这样一种错位的关联中，信访部门置换了若干本应该属于行政和司法部门的部分救济职能，对行政救济和司法救济原则的践行造成了干扰和影响，破坏了公民反映问题和诉求利益的制度化渠道，严重削弱了地方各级政府和司法部门的合法性和权威性。 4.集体上访的持续增加和日趋严重说明了信访制度又一个错位。上访者的目的是解决个人或群体的具体问题，而上级机关却希望从个别的信访中发现普遍性问题。上级机关并不是具体问题的解决者，具体问题的解决仍然要通过下级政府。现行信访制度的设计者希望，普遍性问题能够通过一种个别化的形式反映出来，这样反映的时候不会对社会稳定带来太大震动。上访者在明白了这一点之后，反而容易采取一些反其道而行之的策略。上访者相信，要使自己的具体问题得到解决或者优先解决，必须要采取一定的方式使问题显示出其普遍和严重的一面，而集体上访和反复上访就是一种向政府和社会表明问题普遍和严重的有效手段。更值得关注的是，长期以来，一些地区群众信访问题最终如何解决，主要看群众“闹”的程度，“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”，进而诱发了大量社会性的非法律渠道寻求救济行为，如越级上访、群体上访。这些无疑对国家的法制建设造成很大的负面影响。 （二）信访制度功能错位造成的后果 信访制度萌芽于1950年成立的中央办公厅秘书室，该室的主要职能是专门负责处理人民群众写给中央领导同志的信件，接待上访群众，尔后各级国家权力机关、党政机关、司法机关等均仿其例，成立信访部门[2]。而时至今日，当公民权利救济成了它的头号任务，民主监督、信息沟通的功能反而退居其次的时候，信访制度的设计与其功能之间难以适应的矛盾就不免逐渐暴露出来。 首先，信访部门无法承担公民权利救济主渠道的重任，致使矛盾积聚。信访部门职责重大繁杂而权力却十分有限，信访部门既要处理公民对国家机关及其工作人员的批评、建议与要求，乃至对其失职行为的检举与揭发，还要受理公民对侵害自己合法权益行为的控告，可谓集民主监督与权利救济的职责于一身。在这种“责重权轻”的状态下，看起来几乎所有的问题都可以在信访部门那里被接受下来，但最后几乎所有的问题却又都不可能被它所解决，信访的权威与价值也不得不在这种权责倒错的状态下被逐渐地消磨掉了。 其次，信访作为一种看似廉价的救济手段却在耗费着各种巨大的成本。如果说为公民提供一种廉价的权利救济渠道是信访的目标之一的话，那目前的现状则可以被称作是事与愿违。受理条件十分宽松，层级次数限制较少，加上上访“免费”，使得信访与诉讼、复议、仲裁相比，显示出其经济、便捷、廉价的优势。但正是这种从绝望中寻找希望的些许可能，却诱惑着许多人在失常的心态下将巨大的财力、精力、时