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公共财政视角下城乡最低生活保障制度摘　要：城乡最低生活保障制度是国家和社会为保障城乡贫困人口的基本生活而建立的一种社会救济制度。目前，中国的城乡低保制度存在着资金筹集主体缺位，基层政府财政亏损严重，管理难度大等现象及一些具体的制度运行问题。应切实加大中央财政的转移支付力度，加强低保制度的规范化、法制化，实现城乡低保制度一体化，建立综合性的社会救助体系，实现低保工作系统化。 关键词：筹集主体；财政负担；管理问题；制度运行；全民低保 中图分类号：F810　文献标识码：A　文章编号：1003-3890(2008)03-0069-06 城乡最低生活保障(以下简称低保)制度是国家和社会为保障收入难以维持最基本生活的城乡贫困人口而建立的一种社会救济制度。低保制度的建立，不仅体现了一定的社会公平性，也彰显了政府承担公共风险的本质特征。党的十六届六中全会提出了到2020年基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系的目标。《中共中央国务院关于积极发展现代农业 扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》和温家宝总理在十届全国人大五次会议上作的《政府工作报告》中同时指出，2007年要在全国范围建立农村低保制度。目前，城市低保制度基本上实现了应保尽保，2006年，全国城市居民低保人数达2227余万人，人均月保障标准为162元，人均补助差额为76元。党的十六大以来，尤其是确立了构建社会主义和谐社会和建设社会主义新农村两大战略目标后，农村低保制度的建设步伐明显加快。目前。全国已有27个省(自治区、直辖市)全面建立了农村低保制度，低保对象达到1815万人，此外还有农村特困救助对象562.3万人，其余省(区)将于近期出台本省(区)农村低保政策和实施办法。从中国低保制度的实施看，农村低保制度是“全民低保”制度的重点，而稳定的资金筹集机制是尽快推进“全民低保”体系建设的难点。 一、资金筹集主体问题 早在1999年，中共中央国务院就颁布了《城市居民最低生活保障条例》，因而低保制度本身是中央政府主导的制度变迁。在城乡低保制度的建设中，中央与地方政府分别是政策的制订者和执行者。分税制改革之后，不同级政府间存在利益分化和博弈，这对于低保制度执行的效果有着重要影响。从公共服务的供给制度看，由于低保制度的政策取向是为贫困居民提供最低生活保障，而最低生活保障是地方性公共服务，由地方政府承担服务的供给职能，这是公共经济学的理论主张。然而，公共服务供给的地方化并不意味着筹资责任的地方化。在多级政府存在的情况下，中央或上级政府对地方或下级政府公共服务的供给予以财政补助，是各国都存在的基本财政制度。因而，在“财政错配”的背景下，低保政策成败的关键不仅在于政策本身是否科学，还在于政策能否得到妥当的执行，而后者在很大程度上又与执行主体的主观态度及行为有关。部分作为低保制度政策执行主体的地方政府，在低保制度的价值取向上与中央政府并非完全一致。 从财税体制看，分税制改革之后，中央财政收入占国家财政收入的比重基本保持在50％以上，而支出结构在分税制改革前后基本没有发生大的变化。地方政府占有不足50％的财政收入却要承担大约70％的财政支出任务，且支出任务呈逐年增加趋势。显然，中央政府在财政收入不变或上移的同时，支出责任却在下降。收入与支出责任不匹配即“财政错配”现象不仅是普遍的，而且存在于不同层级的政府间，越到政府体系的底层，其问题越严重。分税制改革以后，地方政府拥有了相对独立的财权。作为地方公共事务的代理人，地方政府决策者的主要目标是追求本地区、本部门政治、经济利益的最大化，以此增加自己的政绩。“诺斯悖论”的存在，使社会福利最大化成为并非地方政府追求的第一位目标。低保制度的开展费时费力又费钱，短期内绩效又不明显，甚至可能等不到低保制度绩效的显现就面临地方政府领导者的换届。因而，相对于见效快、绩效明显的经济发展项目，部分地方政府官员不太积极建立与发展低保制度等社会发展项目，特别是在一些经济落后的农业省份，省级财政收入对于农业税的依存度较高，取消农业税对于这些省份本来落后的财政收入影响较大，甚至于进一步拉大了与其他省份的财政收入差距，影响到地方财政的支出能力以及公共投资意向。 根据国务院的要求，低保制度以地方人民政府为主，实行属地管理，中央财政对困难地区给予适当补助。在中央与地方财权与事权不对称的制度背景下，中央的许诺与地方的执行不可避免地在低保成本分担与收益分享方面存在博弈，在一些落后的地区更是如此。如果低保制度成本明显高于收益，地方政府可能会通过压低低保标准、减少低保人数来完成任务。同时，“全民低保”制度并不是中央政府向全国强制推行的制度变迁，制度的执行和落实缺乏强有力的外部约束。在地方财政状况好的时候，执行起来问题不大；一旦财政状况不好，就很难得到有效执行。就农