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公共部门非经营性资产绩效评价探究［摘 要］ 公共部门资产绩效评价不同于企业经营性资产绩效评价,也不同于公共支出绩效评价和公共部门业绩评价。资产的非效益性目标、公共部门绩效的非货币计量以及公共部门及其资产的复杂性是资产绩效评价的难点。建立以资产质量、安全、效率、贡献为核心指标，以相对指标和价值指标为主体，核心指标统一、辅助指标分类设置的绩效评价指标体系是公共部门资产绩效评价的基本思路。 ［关键词］ 公共部门；非经营性资产；事业绩效；评价指标 ［中图分类号］ F224.5 ［文献标识码］ Ａ ［文章编号］１００３－３８９０（２００６）10－００22-05 公共部门资产属于非经营性资产，是公共部门提供公共产品的基本经济资源，和私人部门经营性资产相比，资产的产出和效益（或效率）很难以价值度量。在市场经济条件下，如何科学评价资产的运行绩效，最大限度地满足公共需求，就成为公共财政和现代财务管理的一个难点问题。 一、公共部门资产绩效评价的特点：比较分析 任何组织、任何行为都以提升绩效（performance）为运作目标，“绩效导向”是所有组织管理、所有经济行为的核心理念。但是，由于政府和市场的“双重失灵”，公共资产的低效率已经成为一种普遍现象。 公共部门资产的形成主要有两类渠道:一类是财政公共支出形成的资产,在中国主要表现为行政与事业单位非经营性国有资产;一类是民间非营利组织（NPO）筹资形成的资产。NPO在中国发展规模还很小，因此，公共部门资产在中国主要是公共财政形成的非经营性国有资产。对经营性国有资产的绩效评价主要是对资产运用过程中的效率性、经济性和效果性（“3E性”）进行的分析、评价。非经营性资产的绩效评价和财政支出绩效评价、企业资本金绩效评价以及公共部门本身的绩效评价相比，既有联系又有自己的特点和目标。 （一）与财政支出绩效评价相比，公共部门资产评价是财政支出评价的深化与继续 对公共部门来说，非经营性资产是长期以来财政支出的结果和资金沉淀。因此，从某个角度看，对资产的绩效评价就是财政支出评价的一部分。但是，在通常情况下，财政支出评价只评价支出本身或近几年支出的“3E性”，很难就支出形成的资产进行长期性评价。而资产特别是固定资产等长期资产形成以后，可以在较长时期内发挥效益，这种多年形成并共同发挥效能的资产很难判断是某一时期财政支出产生的绩效。可见，财政支出评价的对象是支出本身，而资产评价的对象是长期以来支出结果形成的资产，从另外一个角度看，资产评价是对一个较长时间的支出结果与绩效进行的评价，乃财政支出评价的另一种形式。 （二）非经营性资产和企业经营性资产评价相比，尽管两类资产表现形式相同，但是评价的目标、方法和难度差别很大 经营性资产和公共部门非经营性资产相比，在资产的实物形态和价值形态上是完全相同的，但由于资产营运的目标和在市场中的作用不同，两者的形成机制、评价目标则绝然不同。经营性资产以资本自身增值获取收益为目标，而公共部门非经营性资产则以公共福利最大化为目标。因此，经营性资产主要以货币为主要指标体系，考核资本的直接受益以及偿债等能力即可反映资本的绩效目标，而非经营性资产的绩效（公共福利）不仅要计量直接的、能以货币反映的绩效，更重要的是还要评价间接的、无形的、无法用价值反映的政治效益和社会效益，这种难度当然要比企业经营性资产评价的纯经济评价和财务评价要难得多。 （三）和公共部门业绩的评价相比，公共部门资产评价更侧重于对资产本身及运行过程与结果的评价 对公共部门业绩评价与对其资产的评价当然有着必然的联系。可以说，对资产的评价是对公共部门业绩评价的一个重要组成部分，但是，两者的目的和关注的重点是不同的。对公共部门业绩的评价一般注重对公共部门行使公共权力，开展公共服务的态度、效率、贡献和成本―效率的全面评价，而资产只是支持公共部门实施公共服务提供公共产品的手段，因此，对其资产的评价更关注资产在上述活动中的保障支持程度、资本自身的运用过程及效果，这种评价虽然与公共部门绩效有关，但不是全部。 二、公共部门资产绩效评价的难点 公共部门资产绩效评价之所以至今还没有建立一套完整的指标体系，是因为公共部门的特殊性和复杂性，实施资产绩效评价存在很多矛盾和困难。 （一）资产的公共福利性、非营利性目标与绩效评价要求的效益性目标之间的矛盾 市场经济下公共部门和私人部门之间的最大区别在于，前者追求的是公共利益最大化，后者追求的个体利益与效益最大化，或者说，前者追求的是效率，后者追求的是公平。因此，公共部门资产的效益性不仅难以判断，而且被认为没有意义。 笔者认为，对资产开展绩效评价的目的是使用有限的公共资源通过资产评价完善资产使用与配置方式，在不牺牲公共利