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后农业税时代农村教育面临问题及对策［摘 要］ 取消农业税是九亿农民的福音，但这一政策的实施将直接减少县乡财政收入，加剧地方财政困难，对经费严重不足的农村教育必将产生深远的影响。解决的对策是：重构公共财政体系，切实解决农村基础教育缺位问题；各个人财政体制，重构农村义务教育费用分担机制；建立多元化教育投资体制，消除非公资本进入壁垒。 ［关键词］ 农村教育；问题；对策 ［中图分类号］ F812.8［文献标识码］ Ａ ［文章编号］１００３－３８９０（２００６）０7－0008-04 农村税费改革是中央推行的重要惠农政策。截至2005年中国已经有25个省宣布免征农业税，国务院决定比预定计划提前两年，于2006年全面免除农业税。取消农业税，是9亿农民的福音，但这一政策的出台也必然引起农村多方面的连锁反应，特别是 农村教育必将产生深远的影响。 一、后农业税时代农村教育面临的问题 （一）农业税取消将导致县乡财政困难加重，农村公共产品供给短缺 按照现行分税制财政体制，农业税及其附加属于地方税，其中，农业税是县级财政收入的主要来源，农业税附加属于村级收入。取消农业税势必直接减少县乡村级的收入，将导致县乡财政困难加重，农村公共产品供给短缺。1994年实行分税制后，中央财力比例大幅度上升，集中了全国财政收入的一半以上，地方税收比例大幅度下降。表1列出了1978～2003年中央和地方的财政收入及其所占比例。从表1中不难看出，伴随着中国财政收入的逐年增长，中央和地方财政收入总量也呈逐年增加的趋势，但中央与地方财政收入各自占财政收入总额的比重却呈现出不同的变化趋势。总体上，中央财政收入所占比重呈上升势头，从1978年的15.5%上升为2003年的54.6%。特别是经过1994年的分税制财政体制改革，中央财政收入所占比重成倍增长，实行分税制体制以前的1993年这一比例为22%，1994年一跃增至55.7%，增长了一倍半；与此相对应，地方财政收入所占比重快速减少，从1978年的84.5%一路下滑，到2003年仅有45.5%。特别是实行分税制以后，这一比重一直在低位徘徊，多数年份低于总收入的一半。与此同时，在地方各级政府之间也出现了财政资金上移趋势。根据财政部的统计，2000年中央财政资金集中度从1994年的55.7%下降到55.2%，省级财政资金集中度则从1994年的16.8%提高到2000年的28.8%。县、乡两级仅占19%。这说明分税制有利于中央（上级）政府将地方（下级）的资源抽集至中央（上级）政府控制。而中央与地方以及地方各级政府之间事权和支出的划分十分模糊，而且极不合理，地方的财权和事权不对称，特别是基层政府财权过小、事权和支出过大，造成县乡财政困难，农民负担沉重。据统计，20世纪90年代以来，中国县级财政赤字面一度高达40%以上，在1998和1999年仍分别为31.8%和35.5%，有的省份赤字面高达60%以上。长期从农村基层筹集资金，对农户和地方财政造成经济负担，农业和农村生产效率低下，难以为高昂的教育投入提供充实的资金。 （二）后农业税时代农村教育投入不足的问题将长期存在且更加突出 1985年以后，中国逐步建立起地方负责、多渠道筹措资金的义务教育财政体制。乡镇是农村义务教育的投资主体。这对于充分调动地方政府的积极性和义务教育的普及与发展起到了一定的推动作用。但这一体制未能从根本上解决义务教育经费投入不足，特别是农村教育义务教育经费严重短缺问题，并加大了义务教育发展的地区差距。特别是1994年财政体制改革，中央财政财权上收，乡镇政府财权与事权极不对称，一方面乡镇财政承担着县级65%的财政供养人员工资开销，另一方面，分税制仅仅是中央与省级财政的税种划分，没有哪一个税种明确划分给乡镇，乡镇政府财力严重不足，教育经费主要通过开征农村教育费附加、教育集资、摊派等转为增加农民负担来筹措。农民负担沉重、中小学乱收费、拖欠教师工资现象屡屡发生，并呈燎原之势。为解决农村中小学教师工资拖欠问题，中央政府于2001年发布了《国务院关于基础教育改革与发展的决定》，规定“进一步完善农村义务教育管理体制，实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的管理体制。自2001年起，将农村中小学教师工资上收到县，原乡镇财政收入中用于中小学教师工资发放的部分要相应划拨上缴到县。”此项规定虽然解决了教师工资及时足额发放问题，但农村义务教育经费主要由县乡承担（也就是由农民负担）的现状没有得到根本的改变。 （三）农业税取消后乡村教育欠债问题将难以解决 取之过多，致使农业积累不足的一个外在表现是普遍存在的乡村债务。乡村债务已经成为当今农村基层的最大难点，已经成为农村不稳定的活火山。虽然乡村债务在乡村，但与各级政府