北京城市规划体系新构想.docVIP

北京城市规划体系新构想随着国民经济和社会发展计划改为规划，与城市总体规划、土地利用总体规划一起进入了城市规划编制的“三国时代”。自2004年起，北京市城市总体规划、“十一五”经济社会发展规划及土地利用总体规划陆续启动，作为特大型城市的三个中长期规划，在同一时间段大范围进行编制，对理论界长期存在的规划体系定位问题是一次强有力的实践。本文在深入分析存在的问题基础上，提出了―― 规划编制存在五大问题 从这一轮三个规划的编制来看，主要存在如下问题： 一是规划法律上存在空白，规划的地位不明确。目前我国还没有一部规范国家各类规划关系以及规划主体、客体行为的法规。经济和社会规划已经编制了十一个五年计划和规划，形成了比较成熟的国家、市、区县自上而下和自下而上相结合的规划编制和实施体系，是经过人民代表大会审议的规划，法律层级最高；城市规划编制主要依据是1989年国家颁布的《城市规划法》和北京市1992年颁布的《城市规划条例》，规划编制的内容和程序规范的时间最早，需经过国务院批准实施；土地规划编制主要依据是1998年国家颁布的《土地管理法》，随着土地调控作用的加强，编制的内容正在拓宽，编制的程序逐步规范，需报国土资源部批准。三个规划的编制和实施都有正式的法律依据，但是涉及到三个规划的关系只在有关条文中不系统地提到，从现有的法律条文看，经济社会发展规划应当统领各类发展规划，是各类规划编制和实施的重要依据，但是，在实际操作过程中经济社会规划受规划年限、规划内容等的限制，难以对城市规划和土地规划起到真正的指导作用。相反，城市规划和土地规划因为缺乏经济和社会规划的强有力的支持，编制和实施过程中存在的问题正在逐步显露出来。2005年，国家发改委经多年努力制定的《规划编制条例》因各种原因没有出台，以国务院文件下发的国发33号文件只是规定了经济社会规划的要求，没有涉及三个规划之间的关系，因此，三个规划自成体系的局面还将维持一段时期。 二是编制起始年限不规范，规划难以有效融合。这一轮规划工作，按城市总体规划、经济社会规划、土地利用规划依次进行，城市总体规划提前一年得到国务院批复，经济社会规划、土地利用规划在实际工作中要落实城市总体规划。从规划的年限来看，城市规划和土地规划的规划年限没有统一规定，规划的年限根据城市实际发展情况适时修改。此轮均为15年。而经济和社会发展规划，五年编制一次较为规范，但五年的规划年限造成事实上难以成为其他两个规划的指导依据。因此，为解决这个问题，在此次城市规划修编之初，市发改委承担了经济发展和产业布局、社会发展、京津冀区域协调发展三个课题，市规划委最后根据这些课题研究对北京市未来十五年的经济和社会发展做了全面的规划，原来的“十五”计划和新研究编制的“十一五”规划因为时间原因事实上没有成为其重要依据。 三是规划内容相互渗透，存在明显交叉。三个规划的最终目的是对城市的未来发展做出规划，从规划的内容来看，经济社会规划涵盖了经济、社会、城乡建设、土地利用等各方面内容，把空间约束纳入了规划视野，重点是对一些关系经济和社会发展全局的一些重大问题做出回答；城市总体规划明确了城市的性质、规模、发展目标，加大了经济发展、产业结构、社会公共服务及基础设施的空间布局力度，从内容上有覆盖经济社会规划的倾向；土地利用总体规划按用地行业提出了用地目标和措施，也涵盖了城市发展与建设的各个方面，但在城市功能分区上没有超出经济社会、城市规划的深度。三个规划内容在经济社会发展总体目标、产业发展及布局、城市空间发展布局等地方交叉重叠比较多，编制过程中由于部门编制的原因还存在不衔接的地方，难免造成单一向度思维下的管理重复、空白甚至相持不下。 四是规划空间约束功能不够，导致可操作性不强。在“十一五”经济和社会发展规划中，首次提出了有序推进市域开发，对全市区域分别实行优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发，初步划定了四类开发的区域和发展方向。城市规划和土地规划没有依据这个重要的空间区划进一步开展相关工作。城市规划提出将北京城划分为中心城次区域、东部次区域、西部次区域、山区次区域，并粗线条规划了发展方向。土地规划只是按照首都功能核心区、城市功能拓展区、城市发展新区、城市生态涵养发展区进行了空间划分，其深度没有超出经济社会规划。三个规划三种分法，分属不同的管理体系，虽有不同的出发点和侧重点，但在实际操作过程中会抵消规划的作用，影响规划功能的发挥。 五是重要内容的概念和标准不同，影响规划的统一性。城市规划对建设用地提出到2020年为1650平方公里，土地规划对市域建设用地总量到2010年控制在3500平方公里以内。两方执行的都是国家标准，在实际操作过程中，其他部门和市场主体难以准确理解和执行。 规划体系的新构想 形象地看，