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社区照顾框架下老年人服务[摘要]文章从政府治理的角度，以制度分析为范式，进行论证性探讨，指出社区照顾是一种可以借鉴的养老服务形式，应该成为中国养老服务的新依托，并阐明现实中如何运作及政府应扮演的角色 [关键词]社区照顾；制度分析；效率效应；分配效应；托老所；政府角色 [作者简介]雷雯，中国人民大学公共管理学院行政管理系XX年人日常生活照顾的主流 社区照顾萌芽于XX年代的英国。被普遍接受的是英国1989年的《社区照顾白皮书》对社区照顾所下的定义：社区照顾是指提供适当程度的干预和支持，以使人们能获得最大的自主性，且掌握自己的生活。为给老人提供服务的老人家庭成员提供喘息照顾和日间照顾，通过团体之家和临时收容所，以增加照顾范围，直至提供居家照顾 随着我国步入老龄化社会和养老问题的日益突出，社区照顾成为一种可以借鉴的解决养老问题的方式。史柏年认为，社区照顾已悄然成为社会福利发展的方向。穆光宗通过对北京个案的研究，对中国都市的养老问题得出这样的结论：周到的社区服务能给老人以强烈的归属感，养老体系应以社区为依托。钱宁则认为，虽然计划经济造成的政府权力过于膨胀，公共领域特别是公共服务领域严重萎缩，而发展社区照顾特别需要广泛的社会力量的参与和非营利组织的介入，但通过我国几年的社区建设和对社区照顾的推广，已开始形成一些符合中国国情的经验，如上海浦东的罗山市民会馆和广州文昌地区慈善会 而在对社区照顾是否应该进入中国的论证中，其肯定的原因总结起来主要有：人口老龄化的压力、家庭结构核心化、财政负担、家庭照顾存在非专业的风险等 综合而言，虽然社区照顾在我国的发展还刚刚起步，面临许多问题，但可以肯定的是，社区照顾是养老保障体系完善的新依托。由于以往的研究鲜有从政府治理的角度分析社区照顾，本文将结合已有的理论和实践成果，从制度分析的层面探讨中国社会照顾存在的背景、依据和可能性，并在制度构建方面提出自己的见解 二、从制度分析层面看社区照顾 (一)社区照顾的属性 我国现行的养老保障体系由四部分构成：基础的养老保险、私人保险、补充的社会养老福利和家庭养老。社区照顾属于补充的社会养老福利范畴。对于发展中的中国，它是市民社会对政府运作的基本养老保障的补充，是一个完善和谐社会发展的必要。总的来说，它是有一定刚性的――现在的中国社会养老需求呈增长趋势，其需求量不会因为外部价格的变化而减少，也不会盲目地无限度增长；其提供易增加，不易减少。如果价格过高，人们就会减少使用，从而失去了其补充性的福利职能；如果价格过低，人们会增加消费，这会增加还未发展完善的中国社区的负担 (二)存在问题的实质 本文要讨论的问题是：在中国现有的条件下，应不应该发展社区照顾?对此，学界有两方面的质疑：一方面是指出我国的市民社会发展不好，社区照顾没有发展的优良土壤；另一方面是指出社区照顾是否找到符合中国国情的生长方式。下面将回答这两个问题 (三)现行社区照顾直接的效率效应 1．市民社会发展与社区照顾相互促进 XX年代以来，“市民社会”进入学者话语的范围，成为讨论的热点。业主委员会的不断建立，社区居民自治维权行为的不断出现，以及负有社会责任感的知识分子对其的推动和帮助，建构了中国市民社会发展的基础，向我们呈现出社区发展的美好前景。例如，1999年的沈阳模式回答了“社区是什么”这样一个根本性问题；XX年的江汉模式回答了“怎样保障社区自治”这样一个关键性问题；而蔡若焱、舒可心、陈幽鸿等学者组建的北京市和谐社区发展中心及他们对社区问题实践性的帮助，会给我国市民社会和社区的发展提供许多可行之途 总的来说，社区的完善发展，客观上需要引入社区照顾；而社区照顾的发展，正是社区完善发展的一部分 2．社区居民生活质量提高 当人们的需求以最便捷的方式得以表达和实现时，人们的生活质量也就提高了。对于老人而言，社区照顾从机构照顾对老人心理上的不良影响中超脱出来，以老人最熟悉的居住环境为其被照顾的环境，以非常灵活自主的方式由老人自己选择被照顾的方式，使老人充分感受到子辈对其的关心，并得到最方便的服务。这显然是利于其身心健康的 对于青年人而言，社区照顾减轻了其养老护老的压力，而且相对于机构养老，由于其身在社区的特性，给养老的细节工作(例如接送、交流)带来了方便 (四)社区照顾的分配效应 在制度分析学者看来，任何公共政策都会带来分配效应：劫富济贫，劫贫济富，或者是公平。社区照顾对于不同收入水平的人群，会产生不同的效果。对于富人，社区照顾所需要的费用支出对他们的生活不会造成大的影响，基本上没有增加其生活负担，带来的福利大于付出的代价；对于穷人和收入水平处于社会平均水平的人，社区照顾所需要的费用支出会因为财产有限性和对费用的敏感而加重他们的生