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中国基层群众自治体制法律浅探［摘 要］ 坚持基层群众自治制度，是十七大政治报告中的一个新提法，也是首次将基层群众自治制度纳入中国特色政治制度范畴内。本文就农村基层自治制度中的一些法律问题，特别是《村民委员会组织法》实施过程中的一些问题进行研究，并提出一些建议 ［关键词］ 法律制度 村民委员会 自治 当前，我国85%的农村建立了实施民主决策的村民大会或村民代表大会，90%以上的农村建立了保障民主监督的村民理财小组、村务公开监督小组等组织，村务公开、民主评议等活动普遍开展。这表明，我国农村基层群众自治制度体系已基本确立，组织载体日益健全，内容不断丰富，形式更加多样，农村基层群众自治制度正在社会主义民主政治建设中发挥着越来越大的作用。随着中国农村经济社会的快速发展，农村的形势已发生了深刻的变化，特别是通过近几年来依法实行村民自治的实践证明，新修订的《村民委员会组织法》在“村官”的罢免及村务公开方面有了较大的进步，但是有些规定仍与当代中国新时代新任务的客观要求不适应，必须改进 一、当前村民自治在法律层面的一些问题 第一，没有硬性规定建立一个有民意基础的规范的能对村委会进行制衡和程序化监督的村民代表会议。现行村组法是中国保障村民自治的唯一法律，它提到“村民代表”一词，原文是这样的：“人数较多或者居住分散的村，可以推选产生村民代表。村民代表由村民按每五户至十五户推选一人，或者由各村民小组推选若干人。”（第二十五条），再则在二十六条中规定“村民代表会议由村民委员会召集。村民代表会议每季度召开一次。有五分之一以上的村民代表提议，应当召集村民代表会议。村民代表会议有三分之二以上的组成人员参加方可召开。”显然，这里的“村民代表”只是某些地方召集村民会议不便时的一种替代方式，而且代表确定办法弹性极大，并且没有硬性规定村委会不召集和没有五分之一代表提议情况下会议如何召开，而且规定必须有三分之二以上代表参加方可召开会议，这就给实际的操作留下了太大的空间。必须承认，现行村组法是强调直接民主的，即由村民会议进行直接民主决策。但是它又赋予村委会很大的难以监督的村民会议召集权，因而在现实中，村委会不但可以基本不开村民会议，也可以很少召开村民代表会议；即使召开村民代表会议，也可以相当随意地确定村民代表的组成。这样，村民会议的决策权就成了空的，为村委会某些人滥用权力开了方便之门 第二，村“两委”问题。在实践中，一方面一些当选的村委会主任认为，自己是上千选民选出来的，而且《村民委员会组织法》第二条规定“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解纠纷，协助维护治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议”等主要职责，而农村党支部则是十几个党员选出来的，因此觉得自己的民意基础比支部书记大；另一方面，一些支部书记则认为党的领导应该通过基层党组织领导体现出来，而且《村民委员会组织法》第四条又规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”因此基层自治组织必须接受党支部的领导。这样一来，往往造成村民自治中的“两委”关系出现紧张，甚至对峙，严重影响到部分农村政治稳定 第三，没有建立一个规范的能够自动启动选举事务的选举管理委员会。村民代表会议代表也好，村委会主任副主任也好，村民组长也好，都应该通过规范的竞争性的自由选举产生。一个规范的能够自动启动选举事务的公道的相对独立的选举管理委员会（选举委员会）是做到这一点的保证之一。在一定的意义上，选举管理委员会是权力机构的母机。但是村组法仅仅在第十二条规定：“村民委员会的选举，由村民选举委员会主持。村民选举委员会成员由村民会议或者各村民小组推选产生。”这样的规定很不够 二、对问题的一些建议 第一，设立有民意基础的规范的村民代表会议 为了遏制村委会滥用权力，全国许多省、市、县人大常委会已经要求在村一级设立村民代表会议这一机构。据说全国已经有过半数的村设立了这一“常设机构”。许多地方还出台了《村民代表会议议事办法》。目前村民代表会议事实上已经大量存在 当前在许多学者形成共识，村一级真的需要村民代表会议这样一个常设机构。由于行政村是有自己财政的一级区域，依法只有一个权力机构，就会造成自己立“法”、自己执“法”、自我裁判、自我监督的现象。我们即使只考虑村民会议召集权和对村委会的程序化监督，村民代表会议也是需要的 毋庸置疑，设立村民代表会议会增加村民的负担，但是可以降到最低。可以考虑村民组长（现行村组法中称为小组长）和村民代表会议代表任期与村委会相同，选举工作与村委会的选举一并举行。村财政只