论检察院行政公益诉讼的原告资格.docVIP

论检察院行政公益诉讼的原告资格 论检察院行政公益诉讼的原告资格一、问题的提出近年来我国社会生活中公共利益受到侵害的情况日益突出，建立行政公益诉讼机制已是学界共识。学者们力倡借鉴各国经验，以期在中国建立行政公益诉讼机制。但这些探讨，几乎都是从公民的诉权保障出发，力图建立一套类似于西方法治国家的行政公益诉讼机制。比如《行政诉讼法》的修改建议稿就增加了有关公益诉讼的规定，在公益行政诉讼的原告资格的规定上，采取了提起公益诉讼以检察机关为主，以公民、法人或其他组织为辅的原则。但我认为现有的理论探讨在学理层面相当充分，但在实践层面对中国的具体国情重视不够，因此缺乏可超作性。本文拟在其他学者的研究基础上，对行政公益诉讼的原告资格问题谈一点自己的看法。所谓行政公益诉讼是指适格主体为维护公益，就不直接关系自己权利及利益的事项，对行政主体的违法行为而提起的行政诉讼。但是根据我国《行政诉讼法》的规定，能够提起诉讼的原告必须是认为自己的权益受到行政行为侵犯的公民、法人或者其他组织。虽然最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第十二条规定与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼;。这一借用了第三人概念对原告资格的规定，对于纠正原告只能是行政管理对象的观点有一定意义，但法律上利害关系;明显又成为一大限制，实际上立法仍然不承认公益诉讼类型。因此公民维护国家利益和公共利益就不能通过司法途径取得保障，而只能向有关行政主体反映，如果行政主体置之不理，司法机关也不能管，违法行为就会大肆横行。事实上，仅仅依靠利害关系人来解决社会所面临的公共利益的保护问题是不充分的，特别在社会公共利益遭受侵害的情况下，与行政行为有直接利害关系的人往往是受益者，不会提起诉讼。所以，为了保障社会公共利益，支持无力主张权利的弱者提起诉讼，很多国家都规定了行政公益诉讼类型。但究竟该由谁来提起行政公益诉讼，就成为构建这一制度的基础。考查行政公益诉讼生成和发展的历史，可发现行政上的原告资格概念与司法上的原告资格概念都不是静止不变的;，随着国家主权神话的打破，以及民众权利意识的复苏和增强，原告资格逐步地从严格到宽松，各国的行政诉讼实践都证明了这一点。无论是大陆法系的德国、法国，还是普通法系的英国、美国，以至于我们的近邻日本，对原告资格的要求都大大降低。从行政行为的直接相对人到行政行为的间接相对人甚至任何人;，均可依法享有提起行政诉讼的权利。正是基于对西方行政公益诉讼制度的考量，许多学者从各方面力谏我国的行政公益诉讼制度应将原告资格放宽至公民。而我认为，这样的建议虽然在学理上理由充分， -2-但却缺乏现实操作性。二、将我国行政公益诉讼制度原告资格放宽至公民缺乏现实操作性（一）赋予公民以行政公益诉讼的起诉权，实际上是一种私权对公权的限制，这就打破了过去我国关于权利和权力及不同权力之间的划分结构与作用机制，很可能会产生矫枉过正的后果因为我国的制度设计是以公权控制公权为基础的，国家将一项权力授予某一机关行使后，为保证其行为合乎法律和公益，设立并授权另外一个机关对其进行监控；这另外一个机关如果滥用权力，又设立第三个机关来干预和控制；这所有的机关最终都受人民代表大会的监督，对它负责。诚然，这样的制度确实存在着一些问题，因为它不能保证国家机关及其公务员都超脱一切利害关系之外。但是如果就此而力图在现阶段建立以私权制约公权的制度的话，恐怕超之过急。任何一个国家的法治进程无不是在政治国家与公民社会的分离互动中实现的，而我国的公民社会可以说还处在萌芽阶段，非政府组织和第三部门的法律地位还有待于进一步确定。在此阶段，就想要实现普通公民以私权制约公权显得不切实际。比如《行政诉讼法》颁布以后，许多地方的行政诉讼案件积聚上升又积聚下降然后增长缓慢，特别是在一些落后地区几乎没有行政诉讼案件的事实就说明：一项制度的设计必须得考虑其历史环境，不能够仅仅关注制度规范自身在逻辑结构上的完整性，而忽视从将来法律实施的前瞻性角度关注制度的可行性问题;回顾近几年取得成功的公益案件;，几乎都经历了这种流程：起诉，新闻媒体的炒作，讨论，专家发言，有关部门出面表态坚决制止或取缔。这种正义实现模式的致命缺陷在于它并不是导向一种理性的法治社会。个案的成功反而使人们过份相信并依赖于这种非法治甚至可以说是反法治模式的力量，而这种力量并不一定永远将结果导向正义，容易被误导甚至被操纵。虽然公众和传媒给予这些公益诉讼很多的掌声，却无法回避这样一个事实：在中国的现实司法实践中，以个人的力量对抗于强大的垄断部门或行政机关，如同唐吉诃德与风车作战一样，勇气可嘉却结果未必理想。（二）如果将行政公益诉讼的原告资格放宽至普通公民的话，必将引起大量的纳税人诉讼因为国家的所有行政行为用的都是纳税人的钱，每一位