中央—地方政府关系和政策执行力：以外资产业政策为.docVIP

　　中央—地方政府关系和政策执行力：以外资产业政策为 摘要：政策执行力一直是政界和学界所共同关注的重点问题。本文从中央—地方政府关系的视角，同时考虑政策特性(冲突性、明晰性)，提出了地方政府的政策执行框架，我们认为，在不同的政府间关系和政策特性条件下，地方政府将会采取完全不同的政策执行策略行为。而且，我们还认为，由于中央—地方政府关系本质上是一个多阶段讨价还价过程，因此，政策制订本身和地方政府的政策执行策略都将是一个动态性均衡。本文以中国外资产业政策在江苏省的执行案例对政策执行框架进行了说明，案例分析结果证实了上述动态性均衡观点。 　　关键词：中央政府，地方政府，讨价还价，政策执行力，外资产业政策 　　改革开放以来，随着中央政府的分权化进程以及市场经济的逐步建立，中央—地方政府关系发生了复杂变化，国内外学术界对此给予了特别的关注，也产生了众多的争论。但是，有一点取得了基本共识：伴随着政府间关系变化的是政策执行结果的多样化，地方政府并不总是遵照执行中央政府政策，有时甚至是违背执行中央政府的政策决定。 　　显然，政策制订和政策执行并不是同一件事，虽然我国政策主要是由中央政府负责制订，但在很大程度上却是由地方政府具体执行。那么，地方政府在政策执行过程中是否会有偏差？是什么原因造成了地方政府执行上的偏差？中央政府又能否控制这些偏差？这些都是具有重要实践意义的问题。本文试图从中央—地方政府关系角度出发，兼顾政策特性(冲突性、明晰性)，分析地方政府的政策执行行为，并以中国外资产业政策在江苏省的具体执行案例对其进行诠释。 　　本文的结构安排为：首先是理论构建，探讨在不同的政府间关系和政策特性条件下地方政府的政策执行框架；然后分析我国外资产业政策的演化，并根据地方政府的政策执行框架提出相应假设；第三部分是研究设计，分别说明变量和度量、模型和方法；接下来是经验分析和结果；最后是文章结论。 　　一、理论构建 　　(一)文献回顾 　　在改革开放以前的计划经济体制下，中央政府拥有着对地方政府的绝对政治和经济权威，因此，中央政府和地方政府之间力量比较的结果总是偏向于中央政府。在这种情况下，两者之间关系维持着比较简单的“命令一执行”模式，就像经济组织中的U型功能结构一样，地方政府仅仅是中央政府的下属行政机构，负责遵照执行中央政府的各项政策(Peng，1996)。 　　改革开放以后，为了充分调动地方政府的主动性，中央政府开始进行分权化进程(Yusuf，1994)。毫无疑问的是，伴随着分权化进程的必然还有地方政府利益的形成(Shirk，1993)，而且，地方政府利益并不一定会与中央政府利益相一致(Chung，1995)。在这种情况下，中央—地方政府关系就转变成为复杂的“谈判一讨价还价”模式，像经济组织中的M型多部门结构一样，地方政府拥有一定的自主能力和任意处置权，并具有了潜在的偏离中央政府政策的动机(Li，1997；Peng，1996，2000)。 　　学术界对于改革开放后的中央—地方政府关系，以及由此导致的政策执行结果的多样化，存在两种相互竞争的理论观点(Su and Yang，2000；Manion，1991)。一种观点强调地方政府的主导作用，认为地方政府具有足够的任意处置权。这是因为，随着分权化改革的推进，中央政府已经不再拥有足够的行政和经济资源来对地方政府行为进行充分控制(Feinerman，1998；Oi，1992)。而且，虽然中央政府可以通过各种手段来监管地方政府行为，但是我国复杂的政府机构所产生的控制问题会使得监管并不完善(Huang，2002)。再者，基于我国政府结构的多层委托代理关系，完全遵照执行中央政府政策也是难以实现的(atland，1995)。依据政策特性，Matland(1995)建立了一个分析政策执行的冲突性—明晰性矩阵模型，并提出4种政策执行策略：行政性执行(低冲突，高明晰)、政治性执行(高冲突，高明晰)、试验性执行(低冲突，低明晰)和象征性执行(高冲突，低明晰)。Matland(1995)认为，在不同的政策执行策略中，中央政府和地方政府所起的作用应该是权变的，例如，在行政性政策执行策略中(低冲突，高明晰)，中央政府将会起到主导作用，而在试验性政策执行策略中(低冲突，低明晰)，地方政府将会起到主导作用。 　　毫无疑问，Matland(1995)的综合性框架为我们提供了一个有用的分析视角，然而，仅仅考虑政策特性所导致的过分简约，也给冲突性—明晰性矩阵模型带来了缺陷。首先，冲突性—明晰性矩阵模型没有给政策的动态性分析提供足够的空间。在现实中，政策的动态性可以来自于政策特性(冲突性、明晰性)的变化，但最重要的变化却并不仅限于此。因此，当政府间关系的不确定性情况出现或者当政策快速修订和重新制订时，冲突性—明晰性矩阵模型就会失去其大部分解