行政行为补救制度探讨-行政公职局.pdf

o 《行政》第十六卷，總第六十二期， 2003 N.4 ， 1173 — 1179 行政行為補救制度探討 米萬英＊ 經驗表明：一方面，行政行為至今仍然是行政活動的最常見的形式； 另一方面，由於事實認定或法律適用等等的錯誤，非有效行政行為時有發 生，並不罕見。 在澳門之法律秩序中，以其效果為標準，行政行為之 “非有效性”分為兩 類：其一是無效，另一是可撤銷，澳門《行政程序法典》第122-125條 （下文 中所有未指明出處的法律條文皆引自該《法典》）的規定足以印證這一點。 須知，無效行政行為不可廢止 （第128條第1款a項）；而且，這部《法 典》的第123條第2款、第126條第1款和《行政訴訟法典》第25條第1款的內 容表明，無效行政行為也不可補救。與此恰恰相反，可撤銷行政行為不僅 可被廢止（第130條），也可透過“補救”而轉化為有效行政行為。 Marcello Caetano 教授指出：無效是例外，可撤銷是常態1 。伸言之，在 絕大多數場合，非有效表現為可撤銷。澳門《行政程序法典》接受這一理 論，其第 125 條可資為證。有鑒於此，我們將在本文中簡要闡述行政行為 補救制度的一般原理。 一、補救之特徵 行政法學家Freitas do Amaral教授告訴我們： “補救是指，將一個非法 2 3 的 從而可撤銷的行政行為轉化為有效行政行為，” 。 ––––––––––––––– ＊澳門特別行政區檢察院檢察官 1. Marcello Caetano: Manual de Direito Administrativo ，第一冊，第 10 版，第 518 頁。 2. 非法和非有效雖有聯繫，但並不等同。伸言之，非法意味著抵觸法律，這種 “抵觸”可以表 現為 “觸犯法律”也可表現為 “超越法律”；而“法律”則包括一切具有法律效力及抽象性和 1173 這個定義雖然簡練，但充分揭示了補救的三個特徵，分別是：首先， 補救的客體只能是存在瑕疵的可撤銷行政行為；其次，補救的作用在於消 除行政行為的可撤銷因瑕疵4 ，進而將非法的、從而非有效的行政行為轉 化為有效的行政行為；最後，補救的法律效果是導致被補救行政行為的變 更。 直觀來看，非有效似一種病態，導致非有效的瑕疵是其病因，補救則 是一種治療，旨在使患病的行政行為恢復健康狀態。鑒於此，儘管屬於近 似的法律現象，但是，補救有別於廢止和更正。 概括來講，它們的差別主要表現在三個方面（第 126 條、第 129 條、 第 130 條和第 135 條）：其一，補救的客體只能是可撤銷行政行為；而廢 止及更正的客體可以是可撤銷行政行為，也可以是有效行政行為。其二， 補救的原因在於，存在導致行政行為可撤銷的瑕疵，其目的是清除此類瑕 疵；廢止的原因可以是被廢止之行政行為的非有效，或者是該行為的不合 理（包括不適宜和不適時）；更正的原因則只能是行政行為存在明顯的計 算錯誤或表述中之事實錯誤。其三，補救只是導致被補救行政行為的轉 變，而廢止導致被廢止行政行為的消滅（部分廢止除外），更正則使被更 正的行為更加規範。 行政法上之補救的存在理由有兩項。一方面，補救制度能夠促進和保 障法律關係的穩定和社會交易的安全；另一方面，補救符合行政程序效益 原則（第 12 條），表現為有利於提高行政運作的效率和減少人力及物力資 源的浪費。 ––––––––––––––– 普遍性的規範，諸如：澳門基本法，依照《澳門基本法》而在澳門特別行政區適用的全國 性法律和國際法規範，得到保留的澳門原有法律，澳門特別行政區立法會制定的法律，法 律和行政法的一般原則，行政法規，規範性批示，等等；非有效的含義是不具