中国社会保障改革与制度建设_郑功成..docxVIP

中国人民大学学报2003年第1期JOURNALOFRENMINUNIVERSITYOFCHINANo.1 2003中国社会保障改革与制度建设郑功成(中国人民大学劳动人事学院,北京100872)[摘 要] 中国的社会保障改革在机制调整和面向城镇职工、困难群体的制度建设方面取得了重大成就,但新制度还未定型, 整个社会保障政策仍处于选择阶段。目前面临的问题主要是社会保障主体各方的责任划分模糊,需要社会保障重点援助的困难群体规模偏大,以及制度自身的残漏和地区发展不平衡等诸多因素的制约。目前,中国需要一个没有漏洞和使人在遭遇生活困境时免于绝望的社会保障安全网,应该通过立法来明晰主体各方的社会保障责任,建立综合性的城市社会救助系统,迅速、全面地推进社会保险制度建设,进一步完善社会保障责任共担机制, 分类分层地保障农民工等流动人口的权益, 积极推进农村社会保障制度建设。[关键词]社会保障改革;制度变迁; 政策取向[中图分类号]F913.7 [文献标识码]A [文章编号]1000-5420( 2003)01-0017-09在中国的改革发展进程中,社会保障改革因事关国家的长治久安和亿万人民的切身利益而显得格外引人注目。作为一种以解除国民生存危机和保障国民基本生活为本源职责的制度安排,现代社会保障更是显著地具有了增进国民福祉及促进社会和谐发展的责任。因此,关注中国现阶段的社会公平与社会发展,便不能不关注中国社会保障制度的改革与发展。一、中国社会保障制度改革轨迹与近年来的工作重心(一)中国社会保障制度改革与发展的轨迹[1]近十多年来,伴随着经济体制改革与社会转型的发展变化,中国的社会保障制度改革也经历了从自下而上到自上而下、从为国有企业改革配套到成为市场经济五大支柱之一的历程,1998年后开始作为一项基本的社会制度加以建设。以国家有关立法和国务院有关社会保障法规或重要改革文件的发布、实施为主要依据,可以发现中国社会保障制度的变革是以维护经济改革及市场经济条件下弱势群体的最低或基本生活权益和城镇职工的社会保障权益为主要目标的。在贫困人口的救助方面,中国政府一方面继续维持传统的贫困救济政策,另一方面,自1986年起在全国范围内掀起大规模的乡村扶贫运动,[收稿日期]2002-12-18[作者简介]郑功成(1964- ),湖南平江人,中国人民大学教授,博士生导师,主要从事中国社会保障及相关经济领域研究。国务院于1987 年10月30 日发出5关于加强贫困地区经济开发工作的通知6,农村扶贫工作成为我国发展进程中的重要任务,政府自此开始投入大量的财力扶助贫困地区和贫困农户。在完成第一阶段的乡村扶贫任务后,国务院于1994年4月15日又发出5关于印发国家八七扶贫攻坚计划的通知6,正式实施八七扶贫攻坚计划;2000年国务院又决定实施2001)2010年十年扶贫纲要;1994年1月23日,国务院还通过制定5农村五保供养工作条例6,将乡村孤老残幼的生活保障政策进一步制度化、规范化,以适应农村承包责任制推行以后的形势变化。[2]在城市,针对传统救济政策的不统一、欠规范和随意性大等问题,1993年起由上海首创城市最低生活保障制度,1994年由民政部推广,1997 年9 月2 日,国务院下发5关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知6,1999年9月28日,国务院正式发布5城市居民最低生活保障条例6,救济城市居民的社会保障措施自此走向制度化、规范化;2001年11月12日,国务院办公厅发出5关于进一步加强城市居民最低生活保障工作的通知6,有力地推动了这一社会保障制度的发展。[3]在社会保险方面,为了解除离退休人员的后顾之忧和职工的疾病医疗问题,养老保险与医疗保险改革成为整个社会保障制度改革中的重点。1991年6月26日,国务院发布5关于企业职工养老保险制度改革的决定6,对全民所有制企业的职工养老保险改革进行了规范,明确由劳动部、人事部、民政部分别管理城镇企业职工、机关事业单位职工和农村养老保险;1995年3月1日,国务院发出5关于深化企业职工养老保险制度改革的通知6,确立了社会统筹与个人账户相结合的养老保险制度模式;1997年7月16日,国务院颁布5关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定6,各地不同的社会统筹与个人账户相结合的制度模式自此走向统一。1998年12月14日,国务院发布5关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定6。与此同时,城镇职工工伤保险、生育保险制度也在试点中发展。针对国有企业改革中出现的失业、下岗人员,国家先后采取了多种社会保障措施来加以化解。例如,1986年作为中国进入社会保障改革时代的一个标志性年份,当时的背景是城镇经济改革的序幕已经拉开,劳动体制改革力度加大,部分国有企业面临破产危机,一些国有单位职工丧失了工作岗位,为了