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宅基地使用权制度的现代化构建：体系与变革 邓 辉，张晓宁 摘 要：宅基地使用权作为《物权法》规定的用益物权，同时是保障农民“居者有其屋” 的社会保障措施。现行法律对其规定，既有成功亦有不足。在城乡一体化的大背景下，宅基地 使用权单一的社会保障属性受到了社会实践的强烈挑战，对农村住房及宅基地的流转限制造成 了住房及宅基地资源的大量浪费，严重阻碍了农村经济的发展。对宅基地使用权进行现代化改 造，必须坚持兼顾土地的财产性与资源性、协调公法与私法关系两大原则，从宅基地使用权的 权利变动即其取得、流转、消灭的三个方面入手，彰显宅基地使用权的私权特性，适应国家不 断发展的农村土地政策，消除农民财产增收的制度性障碍，促进城乡协调发展。 关键词：宅基地使用权；用益物权；现代化改造；制度构建 Z007年颁布的《物权法》明确规定宅基地使用权为用益物权，并在该法第153条中明文 规定农村宅基地使用权的流转问题“适用其他法律规定”，以此作为宅基地使用权改革的预留 空间。党的十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》规定“完 善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权”，十八届三中全会《中 共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》规定“赋予农民更多财产性权利、防范风险”， 由此可见，农村宅基地使用权已成为当下的热门话题，我国也开始不断从政策和法律上为改革 奠定相应的理论基础。n3以保障性与福利性质为价值目标的宅基地使用权却随着现代化建设遇 到了种种障碍，主要体现在禁止宅基地使用权流转而引发的现实问题。由于城镇有较为优质的 工作机会、教育、医疗条件，大量的农村居民远离故乡来到城镇，使得农村宅基地的使用率不 断下降，一户多宅、宅基地闲置以及“城中村”、“空心村”等现象大量出现，反映出禁止宅基 地使用权流转的强制性规定大打折扣，。3同时，由于宅基地使用权禁止流转，农民无法带着家 乡的“财产”，其经济能力受到严重影响，从而阻碍了我国城乡一体化发展目标的实现。我国 对宅基地使用权制度变革的呼声越来越高，宅基地使用权制度基本的变化趋势是从保障农民居 住权的单一目标发展为保障农民居住权和财产权的双重价值取向。 作者简介：邓辉，北京大学法学院博士研究生；张晓宁，北京航空航天大学法学院硕士研究生。 (1]陈小君：《我国农村土地法律制度变革的思路与框架——十八届三中全会《决定相关内容解读》，载《法学研 究》2014年第4期。 [2]高圣平：《中国土地法制的现代化——以土地管理法的修改为中心》，法律出版社2014年版，第284页。 · 35· 万方数据 西部法学评论 2017年第2期 一、宅基地使用权的“前世今生 (一)宅基地使用权的产生与发展历史 “宅基地使用权”具有鲜明的中国特色，是我国法律所特有的。从我国现有的历史资料考 察，最早出现有关“宅基地”规定的是1956年通过的《高级农业生产合作社示范章程》第16 条，不过这时的规定并没有“宅基地”一词，而是采用“地基”概念。“宅基地”一词最早明 确出现在1961年《人民公社条例》第16条规定中，[3]此条文第一次明确规定了宅基地的性 质是集体所有的非生产性用地。1962年中共中央颁布《农村人民公社工作条例修正案》明确 规定了生产队土地的范围及禁止出租买卖的政策。[4]可见，“宅基地”这一概念起源于人民公 社化运动，于上世纪60年代初步制度化。作为一项权利的“宅基地使用权”也经历了漫长的 过程。随着我国民主法治的不断建立与完善，关于宅基地的法律及政策规定不断增多。但不论 是1963年《最高人民法院关于农村和城市宅基地所有权问题的复函》、1982年《村镇建房用 地管理条例》、1982年颁布的《村镇建房用地管理条例》还是1986年颁布的《民法通则》都没 的《土地管理法》也没有出现“宅基地使用权”概念，直至2007年《物权法》颁布，才在用 益物权章节中单独规定了“宅基地使用权”，自此“宅基地使用权”第一次登上历史舞台。 1950年颁布的《土地改革法》赋予了农民所有权人的地位，[5]包括宅基地在内的土地所 有权都随着土地改革制度由地主私有转换成农民所有，在此制度下，农民对宅基地便享有物权 的所有权能，即占有、使用