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河南财经政法大学学报 2017年第3期(总第161期) 慈善财产监管中的比例限制规则及其完善 高一飞 徐亚文 (武汉大学法学院，湖北武汉430072) 摘 要：从学理上看，慈善组织财务监管模式可分为主观主义和客观主义两种，前者对慈善财产支 出比例只进行原则性规定，后者则以明确的比率数值作为限定标准。我国采取了客观主义监管模式， 也形成了一套关于慈善财产监管的比例限制规则，但从《中华人民共和国慈善法》及《关于慈善组织开 展慈善活动年度支出和管理费用的规定》的相关规定看，在慈善组织分类监管、慈善活动年度支出、慈 善管理费用标准方面还存在实体和程序上的不足，因而引起了不小争议。鉴于这些问题主要涉及具体 的比例数值。通过借鉴域外实践经验，可从明确比例数值生成的基本原则、选择适宜的比例数值生成方 式、规范比例数值的生成程序等方面入手，对我国的比例限制规则予以完善。 关键词：慈善法；慈善财产监管；慈善活动支出；慈善管理费用 2016年3月1日审议通过的《中华人民共和国慈善法》(以下简称《慈善法》)显著提高了我国慈善 事业的法治化程度，但在这一具有里程碑意义的立法背后，依然埋藏着诸多具有论争性的问题，其中第 六章(慈善财产)、第六十条第一款的相关规定就引发了极大的关注和热烈的讨论①，而2016年10月 11日，民政部、财政部、国家税务总局联合印发《关于慈善组织开展慈善活动年度支出和管理费用的规 定》(以下简称《规定》)，对慈善组织慈善活动支出和管理费用的列支原则、列支范围、列支比例等内容 进行了明确和规范，并提出了相应的监管要求。可以说，《慈善法》第六十条第一款与《规定》一道，共 同构成了我国慈善财产监管中比例限制规则(以下简称为“比例限制规则”)的主要内容，但这种纯粹 客观化的标准也存在诸多争议，本论文旨在对各国慈善财产监管制度进行梳理，并探讨我国比例限制 规则存在的问题和完善的路径。 一、慈善财产监管的理论模式 理想状态下，慈善机构作为非政府组织，享有较大程度的自由，然而，“对于组织而言，独立或资质 也创造了作恶的机会”‘¨，更何况公益组织本身的“生命源泉”即在于公信力，因此慈善财产监管的法 治化，不仅是确保慈善组织廉洁、高效的重要途径，也关乎社会成员，尤其是捐赠人的一系列期待及权 利诉求。而根据志愿失灵理论，慈善组织在运行过程中往往无法有效地配置资源，出现“慈善不足、慈 + 收稿日期：2017—02—05 作者简介：高一飞，男，武汉大学法学院博士研究生，主要研究方向为法学理论；徐噩文，男，武汉大学法学院教授，博士生导师， 主要研究方向为西方法理学、法社会学。 ①《慈善法》第六十条第一款规定：“慈善组织中具有公开募捐资格的基金会开展慈善活动的年度支出，不得低于上一年总收人的 百分之七十或者前三年收入平均数额的百分之七十；年度管理费用不得超过当年总支出的百分之14。” 52 万方数据 高一飞徐亚文：慈善财产监管中的比例限制规则及其完善 善的特殊主义、慈善的家长式作风和慈善的业余主义等问题”卫J。此外，根据治理理论，20世纪后半叶 以来，国家与社会由既往的对立走向合作，政府同社会组织的纵向管理关系逐渐淡化，这也要求政府采 取更为柔性的手段对慈善组织进行监管。纵观世界各国的慈善监管现状，对慈善活动支出和管理费用 的规定体现了鲜明的特色，但总体上可以归结为主观主义和客观主义两种模式。 (一)主观主义模式 所谓主观主义模式即对慈善活动年度支出只进行原则性限定，如要求高效使用慈善财产、合理地 控制管理成本，并确保财务报告的可靠性。至于是否符合财务标准，则取决于监管机关的个案调查，故 而主观主义模式主要存在于慈善事业起步较早的西方发达国家。例如英国的《慈善法》第18条规定， 慈善组织应“确保捐赠财产适用于慈善目的，以及根据现存的社会或者经济情况，适用于相关慈善目 的”，且要求在一定期限内(一般为三年)将其收人用于慈善；德国也存在类似规定，并鼓励慈善组织尽 可能地降低运行成本；美国对二者则均无任何的(outright)强制性的限定。从内容层面来看，主观主义 的监管模式大多强调将财务情况同免税优惠密切结合起来，慈善活动支出和管理费用的具体比例则不 作为硬