污染场址管理及土地开发机制报告.PDFVIP

污染場址管理及土地開發機制報告 魏顯祥 壹. 前言 我國土污法實行至今，部分污染場址因位於都市或人口較集中之區域，對於 市容及週遭之生活環境造成不利的影響，該等污染場址土地如能開發利用，理應 具相當之商機，惟因整治工作通常須龐大資金與漫長時間方竟其功，且污染場址 能否順利開發除需審慎評估經濟效益與財務籌措外，還包括環境影響評估作業、 開發許可取得、整治目標核定等複雜因素，使得污染土地開發充滿不確定性及風 險。由於目前政府並未提供污染土地開發計畫相關之開發規範及經濟誘因，因此 ，國內現階段仍難落實以土地開發效益提升開發行為人自行整治污染土地之意願 。 先進國家為使因受污染或疑似污染或使用後荒廢閒置之土地，獲得污染清理 及開發，均依據國情及需求推動褐地(Brownfield)政策，以美國為例，自 1995 年 初公布褐地行動方針(the Brownfields Action Agenda)以來，即陸續建立有效之策略 ，除規範多種免除或排除與土地相關者責任之方式，以吸引私人投資者、貸款業 者等投入褐地之清理與整治外，亦設計整體性之獎勵機制，包括低利貸款、減稅 、補助金與基金之設置等，鼓勵褐地再行開發利用。美國褐地再開發後，確實也 提高了當地的就業率、土地利用效益及增加政府稅收，對於污染場址之整治與土 地開發，具極大助益。本文初步蒐集先進國家污染場址管理策略及對污染土地開 發之作為，並與我國土污法現行管理制度比較 ，以期提供未來我國污染土地管理 及土污法修法之借鏡。 貳、我國污染土地開發面臨之困難 我國土污法對污染場址的管制制度，主要係依據我國現況及參考美國制度與 經驗，採取雙門檻制度設計，即以污染管制標準及環境影響初步評估，來區分場 址污染影響程度，分別規範污染控制與污染整治工作之不同。同時考量污染整治 場址可能涉及其他土地開發規定而為利用者，故明定該等場址得依其他法令規定 與個案實際狀況，專案訂定污染整治目標。 - 1 – 就污染整治與土地再利用之關係而言，我國土污法係本「適度調和污染整治 與土地利用」之目標，採取以環境主導模式為原則，效益主導模式為例外之方式 ，一方面明訂污染整治以恢復土地原來用途為原則，另一方面亦考量污染土地若 涉及其他法令規定之區域開發計畫時，除污染整治目標可專案核定外，其土地開 發之申請亦可以整治計畫合併提出，惟污染土地開發之實施，仍應待整治工作完 成解決列管後始可為之。 以環境主導模式而言，污染整治工作是否完成完全以環境為依歸，其意涵為 整治工作傾向以使污染土地能整治至回復土地原來用途為目標，實際上並未與該 污染土地未來利用相互連結，因此，此模式較符合環境正義的要求。至於效益主 導模式，即將污染整治目標與污染土地再利用連結，不完全以環境為考量點，而 係配合整體區域發展要求下，以整治與土地再利用所能產生之最大效益為訴求。 依據前述立法意旨，土污法第 17 條第4 項「整治場址之土地因配合土地開 發而為利用者，其土壤、地下水污染整治基準或目標，得由中央主管機關會商有 關機關專案核定」，此部份係賦予中央主管機關調和污染整治與土地再利用之手 段。惟專案核定運作機制、整治目標訂定原則、土地開發機制及規範內容等尋求 土地開發再利用之方法均未立法明定，因此，目前土污法管制手段仍以環境主導 模式為主，亦即土污法第 17 條第 1 項要求整治計畫應以污染物濃度低於土壤、 地下水污染管制標準為土壤、地下水污染整治基準。 土污法第46 條第2 項雖規定土地開發行為人依其他法令進行土地開發計畫 時，整治計畫可與土地開發計畫同時提出，惟其審查機制並未立法明定。由於污 染土地開發申請、審核及執行與整治工作息息相關，因此，土地開發利用程序及 整治計畫之執行與完成期限如何配搭，除環保單位之努力外，還需相關單位之相 互配合及支持，否則無法有效鼓勵土地開發行為人投資污染場址之整治工作。 土污法第46 條第5 項規定土地開發行為人於整治場地公告解除列管其土地 開發計畫實施前，需繳入