影响城乡建设用地增减挂钩实施效果因素分析.doc

影响城乡建设用地增减挂钩实施效果因素分析摘要：本研究以城乡建设用地增减挂钩政策为背景，从政府层面、农村集体层面和农户层面的角度出发，分析影响增减挂钩实施效果的一系列因素，探讨如何有效推进城乡建设用地增减挂钩政策，从而推动城乡统筹发展，促进我国城市化发展和新农村建设，实现土地资源的节约集约利用。 关键词：城乡建设用地；挂钩；实施效果；因素 中图分类号：F301 文献标识码：A 文章编号：1674-0432（2011）-09-0056-2 0 前言 2008年6月，国土资源部下发了《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》，明确了挂钩的内涵：依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地的建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城乡建设的地块（即建新地块，包括建新安置地块和建新留用地块）共同组成建新拆旧项目区，通过建新和拆旧、土地复垦等措施的实施，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。 增减挂钩政策的出台，解决了两个基本问题：一是在保证建设用地总量没有增加的前提下，通过空间挪移，满足了城市扩张的需要，相比占补平衡政策，它的不同之处在于要求建新区面积小于拆旧区面积，即增加了耕地总量；二是让远离城市的纯农业地区的农民与城郊农民一起，享受土地级差收益。基于此，大力开展城乡建设用地增减挂钩工作将是当前和今后一段时期内我国土地管理工作的一个重要内容。我国的增减挂钩工作已经开始一段时间，一部分项目已经完成或正在实施阶段，但在实施的过程中出现了不同的问题，使得增减挂钩工作受到了一定的影响，研究影响增减挂钩实施效果的因素，将关系到增减挂钩工作能否持续发展并达到预期效果。 1 影响增减挂钩实施效果的因素分析 1.1 政府层面 1.1.1 项目区的选取 对项目区的选取对“挂钩”项目的实施起到了十分关键的作用，因此作为实施效果的影响因素，从项目区的自然条件和经济社会条件两个方面进行分析。拆旧区选取主要依赖于项目区的自然条件，如地理位置、地形地貌、土壤质量、水文地质等，这些都决定了拆旧区的土地复垦效果，影响着包括项目区排水、作物种植、灌溉等一系列复垦工程设计；此外，项目区经济社会现状也至关重要，通常在经济较发达的地区，农业生产作为农民的收入来源所占比例不高，而在经济欠发达地区，尤其是以农业为主导产业的地区，农业生产收入直接关系到农民生活水平的变化。由于经济发展的程度不同，农民对增减挂钩的认识程度和参与意愿也将不同，势必将会促进或阻碍“挂钩”工作的开展。 1.1.2 资金筹措 “挂钩”工作需要投入的资金量巨大，目前主要由各级政府主导，其拆旧建新置换出来的建设用地指标能否获得预期的收入，预算的资金是否合理、是否及时到位都具有一定的不确定性。而其他资金投入较少，仅靠节约规费是不能完全解决拆迁安置以及土地复垦整理的支出费用，因此投入与回收存在的风险是不能忽视的，尤其对于广大农村欠发达地区，资金能否自我平衡，特别是启动资金的来源如何解决，都是亟待解决的问题。因此，在以政府投资为主的同时，可以广泛开展筹资渠道，鼓励和引导社会资金共同投入，创建和完善激励机制和奖惩措施。 1.1.3 规划设计理念 对拆旧区不同的土地复垦规划理念既是土地复垦整理水平的体现，也是体现了适应增减挂钩政策目标。不同规划理念其重点也不同，有的注重节约成本，会充分保留现有道路、水利设施等；有的则侧重经济效益提高，追求最大限度新增耕地，优化作物种植结构；有的考虑生态环境改善，安排一定的生态规划和生物工程改造等。增减挂钩工作应符合各级土地利用总体规划的、村镇建设规划以及建设社会主义新农村的相关要求。但是，村镇建设规划普遍滞后，项目区实施规划与村镇建设规划不衔接的问题比较突出。 1.1.4 周转指标管理与使用 “挂钩”是一个动态的过程，要先安置再拆迁，先使用规划周转指标再归还的过程。在指标周转的过程中，从管理上是指标的置换，实质则是农村集体土地发展权的转移，置换出去的土地，原本是要建房或搞其他经营，现在复垦为耕地且不准占用上面的发展权被置换到城里了，那么它的发展权应当考虑给予合理补偿，或者置换出来的指标可以考虑留一部分返还给农村集体，用于农村集体的建设。 “挂钩”周转指标按照农村居民点和工矿废弃地等农村建设用地复垦整理形成的耕地面积等量核定，项目区内使用周转指标的建设用地报批实行项目区内建设用地总量和耕地面积双控制，即项目区内报批建设占用耕地规模不得超过经核定批准使用的周转指标规模，报批建设用地总规模不得超过农村建设用地减少的总规模，以实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少。 1.1.5 宣传力度 “挂钩”是解决耕地保护与城市发展矛盾的较好办法，但“挂钩”政策的出发点与切入点确实存在一