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控制性详细规划编制若干问题理性思考摘要:结合规划设计和管理的实际,思考实际工作中控制性详细规划编制过程争议较多的问题,积极探索如何合理地编制控制性详细规划,增强其可操作性。 关键词:控制性详细规划;控制图则;土地使用兼容性:容积率 中图分类号:TU984.11+1 文献标识码:A 文章编号:1008-0422(2010)05-0099-02 2005年,中山市就开始了全市控制性详细规划的全覆盖工作,至2008年年底,中心城区和中心镇的编制覆盖工作基本完成。通过组织编制控制性详细规划这项工作,我们进一步了解到规划管理中有法可依的根本问题。在规划选址、确定规划设计条件、修建详细规划和建设方案审查等阶段,均严格按照批准的控制性详细规划开展工作。同时,以控制性详细规划所确定的指标体系,科学合理地确定了土地开发强度,并在土地公开出让过程中发挥了极为重要的作用,促进了土地出让的公开、公平、公正,而且推动了土地的集约利用,使城市规划作为公共政策的作用得到了充体现。 控制性详细规划是城市建设用地管理的一项重要依据,对于规划工作者而言,控制性详细规划是相当熟悉的。在控制性详细规划中,我们对建设用地各个地块制定了许多指标的相关规定,有强制性的,也有指导性的,有刚性的,也有一些是弹性的。可以说,土地使用的弹性指标从一定程度上体现了城市用地规划的灵活性要求,在规划实施与管理的实际工作中,由于规划区地块具体情况各有差异、开发建设条件复杂多变、土地使用权属变更等不确定因素,导致土地最终使用性质有可能要调整和变更。调整和变更的依据、宽容范围等这些问题是城市规划管理人员经常碰到的难题。现在随着中山市控制性详细规划覆盖工作的完成,我们不得不面临大量的调整工作。这些调整一部分来源于规划地块的预期目标无法实施和操作,另一部分则来源于市场经济带来的不确定。我在日常的规划设计和管理中就经常碰到如何实施控制性详细规划的困扰,对此也产生一些尝试和思考。 1　控制图则需要深化和补充的问题 由于控制性详细规划没有年限,也就是说规划目标可以是近期的,也可以是远期的。往往我们的规划都较为理想,那么对于现状的东西,怎样与规划衔接?规划的目标如何才能落实?这些都存在矛盾和争议。例如在一个经济较为落后的镇外缘地区,我们规划了一块完整的公共绿地,但是现状该地块沿街有一些民居和商铺,一般传统做法是我们在控制图则中直接规定了整块公共绿地的指标,对现有的民居和商铺却没有实施指导的建议。其实政府尚未有足够的财政支持,而且又处于外缘区域,该绿地的实施可谓是遥遥无期,现状的民居和商铺却需要使用,但是按照我们的控制性详细规划,这些民居和商铺新的修缮和报建都不能进行了。我们认为,一个具有可操作性的规划就要考虑这些问题,可以有不同的做法,要不这个公共绿地就要避开这些民居和商铺,要不就要深化和补充控制图则,说明政府没有确定意图要建设这块绿地之前,控制图则就应该说明在现有规模和界线的范围,允许民居和商铺进行哪些修缮和报建,这样既可以解决日常的纠纷,也可以保证日后政府要实施规划之时,不增加建设公园的成本。 另外,中山市现在开展控制性详细规划编制的初期,城市设计并没有同时跟进,尤其是城市重点地段也没有开展这个相关工作,导致单独编制完成的控制性详细规划对城市形态指导意义和控制作用并不明显。即使在开展控制性详细规划编制的中、后期,对一些编制了城市设计的地区,城市空间形态的要求也未能在控制性详细规划层面得到完全落实。城市设计的要求没有细化落实到法定规划层面,是专项规划编制意义的一种缺失。因此,我们在控制性详细规划编制调整的时候,对涉及的城市设计要素,必须作进一步的细化和落实,以保证重要城市公共空间的环境品质。 2　土地使用兼容性的分析判定 对于规划师来说,每个人在做规划的时候,都是立足法律、法规进行方案或受其约束,往往都要合理地安排各种城市用地,但是这样的合理规划在现实中却显得孤立无助,面对各种利益主体的博奔和各种复杂的突发情况,规划师不得不做出调整和让步。由于土地使用兼容性存在许多不足,因此在实施上也带来了不少困扰,甚至在管理中产生一些漏洞。 2.1　土地兼容性的困惑 2.1.1　法律地位不清,体系不全 目前现行的城市规划相关法律、法规和技术标准、规范中,对于土地使用的兼容性控制并没有明确的说法,兼容性的问题一直也没有在规划编制、实施与管理等阶段得到应有的重视。无论总体规划、分区规划,还是控制性详细规划,仅仅强调的都是分区、土地性质和控制指标,很少提及土地使用的兼容性控制。控制性详细规划编制阶段虽然较为重视建设用地性质、使用强度和空间环境的控制,但是至于如何进行土地使用的兼容性控制并没有深入研究,仅仅以“适建、不适建或者有条件地允许