森林景观资源收益制度探究.doc

森林景观资源收益制度探究一、森林景观资源收益制度的理论分析 (一)森林景观资源收益的实现形式。自然资源特许权制度是自然资源法中一项重要的权利制度。该制度以行政相对人的申请为前提，以政府依法审查为关键，其核心在于对国民设定其原本不拥有的进行自然资源开发利用以及通过开发利用获取利益的权利和资格。《中华人民共和国宪法》第九条明确规定，“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”森林景观资源属于国家所有，只有中央政府才能代表“全民”行使所有权，享有资产的处置权和收益权。但在当前的情况下，国家作为许多森林景观资源的所有者，难以实施直接管理，为充分发挥中央和地方两方面积极性，根据党的 “十六大”提出的国有资产实行分级所有的思路，在坚持国家所有的前提下，制定法律法规，建立中央和地方政府分别代表国家履行出资人的职能，享有所有者权益，义务和责任。地方政府作为地方性森林景观资源的所有者代表，成为这些景观资源的实际控制者，享有森林景观资源的所有权权益，包括资产的处置权和收益权。由于森林景观资源特许权主要是政府对国家拥有所有权的森林景观资源的特别许可，因此，森林景观资源特许权价格是国家作为自然资源所有者，其所有权在经济上的表现形式。 (二)森林景观资源特许权价格。森林景观资源特许权价格是在一定期限中持有森林景观资源的使用权、收益权所形成的一种价格，它的实质是森林景观资源资产价格的一定期限的地租。目前我国森林景观资源(主要指以实物形式存在的自然森林景观资源和人文森林景观资源)的所有权归国家，森林景观资源特许权价格是以森林景观资源的使用权、收益权出让、转让为前提的，森林景观资源特许权价格的形成主要是以其稀缺性和经营垄断性为基础的价格方式形成的。比如森林景区里的林景、山景、水景、天象景、古书名目、奇花异草、珍稀动植物等。正是由于森林景观资源的特殊性，决定了森林景观资源特许权价格形成方式的复杂性。森林景观资源决不能等同于一般商品，更不能简单采用一般商品的价格决定形式。森林景观资源和一般的国有资产也有较大区别，它是一种“公益性国有资产”，因此也不可将一般国有资产出让经营权的方式套用到森林景观资源上。 由于森林景观资源的重要性和稀缺性，各国对于其开发利用都进行严格控制，实行特许规制。森林景观资源特许权的取得必须具备行政许可这个要件，经过申请、受理、审查、做出决定诸阶段方能完成。政府在颁发特许及许可证的同时，森林景观资源特许权的取得实质已从无偿获取变为有偿取得，权利人在接受权利获得利益时要给付代价。形式上不同于以往的强制命令式，往往借助于合同、拍卖、招标等形式。 森林景观资源特许权价格评估是根据森林景观资源属性和特征，以森林景观资源特许经营权的转让为目的，运用科学的方法对森林景观资源的现时价格进行评估，其核心是对森林景观资源在某一时点的使用权价格进行估算。 二、我国森林景观资源收益制度的构建 森林景观资源收益制度应包括：特许经营收益主体、特许经营费征收对象、特许经营权价格、特许经营权出让协议等内容。 (一)特许经营收益主体的选择。森林景观资源经营的收益主体应是森林景观资源的所有者。依据我国现行法律，中央、省、市(县)级政府以及各主管部委均拥有对森林景观资源基于所有者的管理权。因此，特许经营收益主体资格的讨论就涉及到现行管理体制。按照现有法律的规定，我国森林景观资源绝大部分属于国家所有，各级地方政府作为国有资产的“代理人”，承担着森林景观资源的所有权、管理权和经营权。笔者认为，这种现行的管理体制应当调整：第一，中央、省、市(县)级政府现有的各个行政管理部门，应当作为森林景观资源所有权的社会管理部门，依法对森林景观资源进行行政管理。第二，中央、省、市(县)级政府的国有资产管理部门，应当作为森林景观资源资产管理部门，依法对森林景观资源进行资产管理。第三，按照旅游产业对森林景区建设管理业的要求，对一定区域的森林景观资源进行综合，成立相应的森林景观资源所有权经营公司(可称为“国有森林景观资源经营公司”)作为该区域森林景观资源特许经营的收益主体，授权进行森林景观资源的经营。国有森林景观资源经营公司只能进行资本经营，不得参与具体的生产经营活动。第四，国有森林景观资源经营公司对国有资产管理部门负责；在森林景观资源“所有权权能缺失”和森林景观资源可持续发展上，对各个政府管理部门负责。因此，森林景观资源经营权出让前的内部审批，既要通过国有资产管理部门审批，又要通过政府行政管理部门审批。第五，对不同级别、不同属性的森林景观资源特许经营权的出让的级别管辖，可实行“本级审批，两级管理”的管理办法：国家级森林景观资源由国家级国有资产管理部门和政府行