民族地区农牧区最胝生活保障制度探究.doc

民族地区农牧区最胝生活保障制度探究我国农村社会保障问题因其本身所具有的特殊性而成为学术界和决策者关注的一个热点。加之由于历史原因而形成的城乡二元结构的保障体系，又使得这个问题的解决困难重重。民族地区农牧民的最低生活保障制度更应该引起学术界和决策者的关注。因为我国小康社会的全面实现不仅仅是城市的小康，也不仅仅是富裕农村的小康，而是全国各民族的小康。从这个视角而言，关注民族地区农牧区最低生活保障制度就显得尤为必要。 一、付诸阙如：民族地区农牧区的现实 民族地区农牧区生态环境的脆弱、人口分布格局的过分集中、农业经济类型的单一、贫困人口覆盖面的广泛、基础设施的严重短缺和教育发展的严重滞后等现状决定了少数民族地区农牧区的社会保障明显区别于城市的社会保障，也区别于发达农村的社会保障，甚至区别于一般农村的社会保障。民族地区农牧区的现实区情是： 1　生态环境脆弱。我国民族地区农牧区基本上分布在我国的四大生态脆弱带：西南石山熔岩地区、南方红壤丘陵地区、北方黄土高原地区、西北荒漠地区。根据地理学的常识，这样的地区是很容易发生干旱、风沙、洪涝、泥石流等自然灾害的。以青海省为例，“河湟谷地春旱频率达45％以上……夏旱出现的频率均在20％以上”。 2　人口大多集中在第一产业。在大部分民族地区，人口大多分布在第一产业上，以农牧民为主。如人口在10万以下的22个少数民族农业人口占总人口的82.74％，从事农业生产的人口占总人口的84.3％。以青海省为例，据第五次全国人口普查，2000年青海省总人口为518.15万，其中城镇人口180.9万，乡村人口338.06万，乡村人口占总人口的65.24％。由此可见，大部分民族地区的人口集中在第一产业上。 3　贫困人口覆盖面积大，贫困发生率高。我国扶贫开发的重点在农村，而农村的重点在民族地区的农村。2002年国务院扶贫领导小组公布的扶贫工作重点县595个，其中西部民族地区就有375个国家扶贫开发重点县，占总数的63.3％。在1997年全国没有解决温饱问题的5000万贫困人口中，就有2000万生活在民族地区，占总数的40％。贫困人口覆盖面积大，是大多数民族地区的现实区情。 贫困发生率高也是民族地区经济发展的一大现实区情。1999年全国农村贫困发生率为3.7％，东部省区农村贫困发生率仅为1.3％，中部省区为3.9％，而西部少数民族地区则为7.3％。其中甘肃、青海、宁夏的贫困发生率为9％，极端贫困人口占全国贫困人口的35.3％。民族地区的农牧区已经成为我国贫困人口比例最高、贫困程度最深的地区。 4　基础设施严重短缺。由于生态环境固有的恶劣性，大部分民族地区农牧区普遍存在着“坐车难”、“看病难”、“饮水难”、“入学难”、“通信难”等问题。水利、交通、能源、环保等基础设施相对短缺。尽管在实施西部大开发战略的2000年到2002年三年间，中央财政建设基金用于基础设施的投资高达2000亿，占中央财政建设基金总数的74％。但这些基础设施主要集中在政治、经济、文化中心或者是大的干线建设上，对于民族地区农牧区基础设施建设上的投入相对较少。 5　教育发展滞后。教育的发展在很大程度上是一个民族兴旺的重要标准。随着经济建设中心的转移，教育在经济发展中的作用日益凸现。但民族地区农牧区的教育发展还是相当落后的。“据抽样调查，青海纯牧区学龄儿童入学率只有36.4％，而西藏还不足15％……全国未普及初等教育的185个县，基本都在藏族地区，其中西藏61个，四川35个，青海27个，云南37个”。另据第五次全国人口普查资料，2000年底，青海省总人口为518.15万。全省6周岁及以上受教育程度为：未上过学的为1085898人，进过扫盲班的为171433人，上过小学的为1603399人，上过初中的为1122387人，上过高中或中专的为540464人，具有大专以上学历的为170919人。未受过教育的占人口总数的20.95％。教育发展的滞后已经成为制约少数民族地区农村经济发展的沉重桎梏。 6　法律意识极为淡薄。很多民族地区对本民族的法律如产生、演变、实施等的知识，只能局限于依据神话和传说中的线索进行推测。在大多数民族的发展历史上，直到今天，传统的禁忌与习惯法一直还扮演着法律的角色。特别是在落后的农村，人民群众的法律意识更显淡漠。他们对于权利的侵害，往往不是诉诸法律，而是忍受或者是私了。 二、保障无力：传统保障模式难以为继 由于民族地区上述特殊的区情，致使民族地区农牧区的社会保障显得比其他任何地区都重要。因为民族地区可以说是“硬环境”(如生态问题、农地问题等)和“软环境”(如法律意识问题、教育问题等)最为脆弱的地区。在这样的背景下，民族地区比其他任何一个地区更渴望被保障，他们求生存的欲望比其他任