农村问题与政府制度化.pdfVIP

发 展 论 坛 FAzHAN·FAzHANLUNTAN 农村问题与政府制度化 口 赵树凯 过去若干年农村出现严重问题，基 说，基层政府本身的主要问题是什么? 大行其道的工作检查和考核评比来说， 层政府在其中扮演了重要角色。但是， 更具体来说是，为什么基层政府绩效不 在许多场合中，上下级政府还会“合谋” 把问题全部归咎于基层政府是不公允 佳?大致而言，研究者在解释政府问题 来应对更上一级政府的检查和监督。在 的，因为问题的根源在于政府体制。近 的时候，提供了三个角度的分析。其一 地方上，某些压力会促使政府内部的上 几年，随着新的政策导向确立，系列新 是从权力体制方面找原因，认为集权是 下级之间以及下级政府和上级政府之 政不断推进，解决农村问题的政策条件 中国政府体制的结构性问题，集权既表 间建立起“攻守同盟”和利益共同体，所 渐入佳境。但是，中央政策的具体推进 现在上下级政府之间，也表现在政府领 以也很难说信息不通畅是根本问题。将 必须依托基层政府，这是一个无法逾越 导人之间，还表现在政府内部的部门之 基层权威和社会利益关联的分离视为 的环节。现在的问题是，这个环节能否 间。集权条件下下级没有积极性，导致 基层紧张和不稳定的结构原因，把民主 当此重任?如何让基层政府在解决农村 政府本身缺乏效率。其二是从信息不对 发育不够作为政府绩效不佳的根源，其 问题中又好又快地发挥作用，不论在农 称方面找原因，认为信息的上传下达不 前提和假设也有一定的局限。以香港、 民那里还是在社会上，都还有诸多疑 通畅，特别是下级通过向上级封锁信息 新加坡为例，政治民主化程度与政府的 虑。正如有政协委员在温总理面前所抱 来架空上级，政府信息对公众不透明， 绩效表现之间并不是完全的正相关关 怨的，“村骗乡，乡骗县，一级一级向上 导致政府表现不佳。其三是从政治民主 系；而在民主体制基本一致的格局下， 骗，一直骗到国务院；国务院，发文件， 发育不良方面或者说是政治方面找原 各基层政府的绩效表现也并不全然相 一 层一层往下念，念完文件进饭店，文 因，认为主要官员不是真正由选举产生 同。 件根本不兑现”。这种现象虽不能说普 的，这些官员不对民众负责，导致治理 在中国当前条件下，从适当分权 遍，但也并非个别，必须重视。因此，就 不良。不论是从经验观察还是制度分析 (decentralization)、增强信息流通和透 农村问题来说，不论是寻找问题的根源 来看，这些研究和判断都有各自的解释 明、提高民主参与程度等方面来改善政 还是寻找解决问题的途径，都必须深入 力，基层政府在这些方面确实存在明显 府绩效是必要的。但是，如果仅仅将这 研究基层政府。 问题。但是，这些分析也存在不足。认为 几个方面的现象归结为政府问题的症 农村问题包涵了农村经济、社会和 集权一定导致无效，本身是值得怀疑 结所在则显然不够。本文认为，基层政 政治三个层面。发展农业生产、增加农 的。官僚体制本身就具有集权属性，其 府在实际运作中，制度化程度过低是根 民收入，只是其中的一个问题；根本问 效率效能与集权程度之间的关系，并非 本问题。一方面，大量的基层政府行为 题还在于构建一个良好的基层生活共 简单的线性关系。无论是纵向的历史比 和政府与社会之间的互动缺乏制度规 同体。这自然意味着，代表公共利益的 较还是横向的区域比较，经验研究都难 范，大量矛盾冲突也由此滋生，基层社 基层政权应该维护基层社会的公共秩 以支撑这样的判断和假设。信息不通畅 会的公共秩序难于确立；另一方面，涉 序，提供基层社会所需的公共服务。而 的问题，尽管在历史分析和管理学上具 及基层政府的诸多制度规范被空置。并 这是以基层政权自身的良好运行为前 有一定的说服力，但是大量的基层案例 没有被遵行。此外，基层政府在实际运 提的。现在，众多研究者都在探讨，中国 表明，“上级”对于“下级”的作为和行 转中，还有大量“制度空转”的现象，即 的基层政府究竟发生了什么问题?或者 动，往往并非不知情。以现在地方政府 从表面上看，制度运转得很顺畅，但实 12 发展·月刊 FAzH