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两种体制下非经营性国有资产监管模式探索我国国有资产被划分为企业经营性国有资产、行政事业性国有资产、自然资源性国有资产等三大类，其中行政事业性国有资产一般被认为是非经营性国有资产。这部分资产运作的目的不是为了增值和赢利，而是为了事业的发展和社会进步，为了政权建设和社会管理。在我国经济体制的市场化进程中，人们始终将注意力集中在经营性国有资产的管理中，认为经营性国有资产的管理应是我国国有资产管理的重点。然而随着我国改革的深入，国有资本从一般竞争性行业有序退出，非经营性国有资产在国有资产总量中的比重越来越大，目前，全国行政事业性国有资产的比重已占全部国有资产的４０％左右。对经营性国有资产来说，经过多年的探索，已经基本形成了相对完善的管理体系，但对４０％的非经营性国有资产来说，目前并没有现成的“游戏规则”。如何经营管理好这笔资产成为国有资产管理的新课题，开始得到全社会的关注和认同。本文就非经营性国有资产监管的两种模式，即公共财政体制下的监管模式和国资委体制下的监管模式，进行分析研究。 一、现阶段我国非经营性国有资产监管模式 长期以来，我国行政事业单位的国有资产一直沿袭１９９５年提出的“国家统一所有，政府分级监管，单位占有、使用”的管理体制，使得依靠财政资金积累下来的行政事业性国有资产分散在各个部门，虽然名义上是国家所有，但实际上由各个单位行使着资产的所有权。我们对行政事业单位国有资产的管理仅仅是把其作为单位内部的一项管理制度，与预算和财务管理相结合。随着社会主义市场经济的逐步建立，这种管理模式已经无法适应新形势的需要，暴露出了许多问题。 党的十六大确定了我国国有资产管理体制改革的基本框架，提出国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。全国人大十届一次会议又批准设立了国务院国有资产监督管理委员会，但是，这次改革主要是针对国有企业占有、使用的经营性国有资产，而没有专门针对行政事业单位的非经营性国有资产提出明确的管理模式。目前已经明确要纳入国资委管理范围之内的仅仅是经营性国有资产的一部分。没有纳入的部分，有行政事业单位的公益性和非公益性资产，其管理权在财政部；还有资源性的资产，管理权在国土资源部。 现阶段，由于国家对行政事业性国有资产的管理还没有形成一套完整有效的管理体制，各地都在积极探索适合于本地行政事业单位非经营性资产管理的模式。上海市早在１９９７年就进行了探索，构建了地方行政事业单位非经营性国有资产委托授权管理的体制；广东省南海市从２００２年６月起，把过去由各单位分散管理改革为由政府委托财政部门统一管理运作的方式；与上述改革相比，南宁市对行政事业单位非经营性国有资产改革的步子迈得较大，２００２年４月南宁市成立了威宁资产经营有限责任公司，由其分期分批统一接收、管理和运营授权范围内的南宁市行政事业单位国有资产及相关经济实体，任何部门和单位不得再从事或参与任何形式的经营活动。南宁市此举事实上是在不改变国有资产产权属性的前提下，将非经营性国有资产转变为经营性国有资产。“南宁模式”虽然并不很成熟，但却成为全国同行业中的亮点，对其他地方规范行政事业性国有资产管理、提高政府的理财水平具有现实借鉴意义。 实现对非经营性国有资产的有效监管，首要的问题就在于设立起一套完整明确的管理模式，唯有如此，才能从根本上解决当前非经营性国有资产监管中存在的问题。对此，学术界有多种说法，其中比较有代表性的有两种：一种是在公共财政的模式下对非经营性国有资产进行监管，另一种是在由新成立的国有资产专司机构―――国资委来进行监管。但究竟哪种模式更适合我国当前的国情和非经营性国有资产监管现状，更为有效可行，需要进一步探索和实践检验。与此同时，对这两种监管模式的具体操作细节也只是在讨论的过程中，还没有设计出一套完整的运行模式。为此，笔者试就这两种模式提出一些初步的设想，以探索非经营性国有资产的监管模式。 二、公共财政体制下非经营性国有资产监管模式 １、实行公共财政模式的必要性 我们之所以提出要在公共财政模式下实行对非经营性国有资产的监管，首先，是宏观经济体制的客观要求。在以往计划经济体制下，我们实行的是无所不包的国家财政，随着社会主义市场经济理论的建立，我国经济体制逐步向市场化方向转轨，要求我们逐步从以前的国家财政转向公共财政，即纠正市场失效、提供公共产品和公共服务的财政。其次，是由非经营性国有资产本身的性质决定的。在公共财政理论下，凡是市场能解决的问题都应由市场去办，财政应退出竞争性经营领域。经营性国有资产是指在改革中被推向市场的、国有企业中的国有资产，这部分国有资产的经营要求以利润最大化为准则，完全以市场信号为导向，