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中国电力改革现状及政策建议摘要：电力是一种特殊商品，属公共物品或准公共物品，是典型的自然垄断行业。长期以来，世界各国的电力产业多采用垂直垄断的经营管理模式，并由政府实行严格的规制。2002年中国电力市场化进入了一个新阶段，电厂和电网分开。改革促进了电力行业的大发展，但同时也存在一些问题。保证电网安全、制定法律制度、市场化电价是中国下一步电力改革的主要内容。 关键词：电力；改革；政策 中图分类号：F426 文献标识码：A 文章编号：1672－3309(2010)12－69－02 一、中国电力改革的现状 电力是一种特殊商品，属公共物品或准公共物品。电力行业是典型的自然垄断行业，如具有规模经济、范围经济、沉淀成本、网络性等因素。由此带来的不经济和市场失灵都需要政府对其实施有效的规制。长期以来。世界各国的电力产业多采用垂直垄断的经营管理模式，并由政府实行严格的规制，这是由电力产业的自然垄断性，发、输、配、供、用电各环节的电能需实时平衡的技术经济特征以及电力产业对国民经济发展的重要性所决定的。 从20世纪80年代末开始，南美与欧洲出现了以建立“电力市场”为中心的电力市场化改革浪潮，并在10多年的时间里波及了几乎整个世界。全球电力行业改革的基本趋势主要有两个方面：一是在行业组织结构方面要打破垄断。形成竞争机制；二是在所有制方面要促进电力企业民营化，加强政府监管职能。具有代表性的是英国的电力市场化改革。 中国的电力改革路径是先打破垂直一体化模式，进入单一买方模式，再到批发竞争模式，最后实现零售竞争模式，2002年中国电力市场化进入了一个新阶段，对国家电力公司进行了分拆，电厂和电网分开，拆分、重组为2家电网公司、5家全国性发电集团公司和4家辅业集团公司。 改革带来了竞争，电力行业发展迅速。近5年，中国每年新建发电装机容量在1亿千瓦左右，到2009年底发电装机容量达到8.7亿千瓦，位列世界第二。截至2010年7月底，中国电力装机容量突破9亿千瓦，目前中国电网规模成为世界第一。电源结构不断优化，发电技术及装备水平不断提高，2002―2008年，全国火电厂平均千瓦造价从4762元降为3708元，累计节约投资2000亿元以上。至2009年，中国60万千瓦及以上机组增加到370台。拆除、替代落后机组5000万千瓦。电力行业平均煤耗从每千瓦时367克降为339克。全国燃煤机组脱硫设备安装容量比例达到70％。 改革的同时也存在一些问题。一是发电平均利用小时下降。2004―2009年，全国发电平均利用小时由5455小时降至4537小时，相当于8000多万千瓦的装机容量闲置，按2009年火电机组的平均造价3708元，千瓦计算，相当于3000多亿资金提前投放市场但未发挥应有效益，这其中还不包括电网配套设施所投入的资金。二是电力行业盈利能力不足。2002年国家决定放开电煤市场，取消电煤指导价，完全由市场机制来决定电煤价格。而发电企业的上网电价仍然由国家发改委审批。由于电价受到政府规制，发电企业很难像其他行业一样接受煤炭涨价，煤炭企业和发电企业价格争端每年都在上演。据统计，2008年天然煤价格全年同比上涨112元／吨，五大发电集团平均标煤单价高达628元／吨，按当年发电用煤13.15亿吨计算，就增加全国火电企业成本约1470亿元。2008年五大发电集团亏损322亿元，全国火电行业整体亏损700亿元。发电企业大面积亏损，发电收入不足以弥补发电成本。三是电源与电网发展不协调。电源建设是由电源投资者和地方政府考虑用电需求和接人电网方式，没有考虑电网和电源的整体规划、电网的安全以及运煤通道等。即“以点定线”，一方面，未来几年内大量电源的集中投产，造成整体的电力供大于需：另一方面，部分地区由于电网外送通道的限制可能窝电，而部分地区则由于运煤通道的限制造成缺煤停机。这也是造成中国很多地方“缺电与窝电并存”的主要原因。 二、对下一步电力改革的几点建议 借鉴国内外电力改革的经验教训，提出下一步改革的政策建议。 (一)电力安全是电力市场的首要目标 从电力产业的技术经济特性来说，为了保证电网的安全可靠运行，需要高度集中的管理体制和统一的运行规则。高度发达的市场化模式并没有相应的产业内部组织形式的有效整合作为保障，致使电网管理运行体制分散、市场格局多元、技术壁垒严重，对电网的安全稳定运行常常造成挑战。过于分散的电力市场在电力供应和安全方面存在难以克服的缺欠。 独特的市场竞争模式特别是电网之间转运的高度发达往往掩盖市场供给的真实情况，致使市场价格信号的作用弱化，加之日益苛刻的环保监管以及缺乏有力的规划引导和市场调控，常常会造成发电市场的备用容量不足。这样持续的结果，当电力需求增长较快且相临的两个或几个