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国有及国有控股企业内部控制特殊问题探究摘要：国有及国有控股企业内部控制存在着治理结构、人力资源政策等一系列特殊问题。笔者通过分析认为，现代治理理念、有效激励、全面风险评估、重视自下而上的沟通、咨询型的内部监督机制是解决上述特殊问题的关键。 关键词：国有企业；内部控制；特殊问题；建议 基金项目：国家社科基金项目(07BH027)；浙江省财政厅项目(ZC0810)。 作者简介：李正(1973-)，男，辽宁盘锦人，上海财经大学工商管理(会计学)在站博士后，杭州电子科技大学财经学院会计系讲师，主要从事公司财务研究；郑鑫成(1978-)，男，山东潍坊人，管理学博士，现任职于中国石化股份有限公司财务部，主要从事财务管理研究。 中图分类号：F271 文献标识码：A 文章编号：1006―1096(2009)03-0087-04 收稿日期：2009-02―19 内部控制是现代企业管理的一种重要手段，是企业防范风险与舞弊、实现经营目标的重要举措，在企业发展中具有十分重要的作用。我国已经颁布的《企业内部控制――基本规范》和正在征求意见的17项具体内部控制标准针对的是所有行业、所有体制的企业，目前我国还没有专门针对国有和国有控股企业(下面简称为国企)内部控制的规章制度出台。而且，在世界范围内具有广泛影响的COSO在1992年发布的《企业内部控制――整体框架》以及在2004年发布的《企业风险管理――整体框架》，其立足点是股权结构分散、资本市场发达和治理结构完善，而大部分国企都不具备这三个前提条件。我国的国有资产数额十分巨大，这促使我们必须重视国企的内部控制问题。以往的国企内部控制研究存在着如下问题：第一，没有针对国企内部控制特殊性进行理论方面的深入探讨，即未对国企产权的特殊性所带来的薪酬制度、组织结构、控制活动等一系列委托代理问题进行深入的理论探讨。第二，不够系统和深入。有的研究仅探讨某一个方面，例如控制环境或者内部审计等；有的研究则泛泛而谈，浅尝辄止，没有深入下去。因此，系统研究国企内部控制的特殊性在我国具有十分重要的意义。 一、研究我国国企内部控制的立足点 研究国企内部控制应当考虑以下几种因素。 第一，财政部等五部委在2008年6月颁布了《企业内部控制――基本规范》，要求2009年7月起在上市公司加以实施，鼓励非上市公司实施。该规范基本体现了COSO在1992年所颁布的《内部控制――整体框架》的五要素思想。作为一项制度，国企内部控制标准的制定应当以《企业内部控制――基本规范》为基本点。 第二，关于国企内部控制标准是否考虑借鉴《中央企业全面风险管理指引》问题。《企业内部控制――基本规范》基本体现了目前较为完善的五要素内部控制思想。国资委2006年发布的《中央企业全面风险管理指引》是以确定风险、评估风险、应对风险为重点，这些内容是《企业内部控制――基本规范》五要素中“风险评估”要素的具体展开。因此，国企内部控制标准完全可以把《中央企业全面风险管理指引》整合进来。但是，需要注意的是，《中央企业全面风险管理指引》与COSO在2004年发布的《企业风险管理――整体框架》有很大差异。后者除了保持企业价值的目标之外，更多的是为企业提升价值而服务，具体体现为企业在制定并努力达成目标体系的动态过程中，不断进行事项识别。在发现机会的同时也发现风险，并针对不同种类的风险，制定具体的应对方案，最终目的是保证包括公司战略在内的整个目标体系的实现，其核心思想表现为价值诉求，而《中央企业全面风险管理指引》体现的是确定、评估、应对风险的一系列流程。由于我国国企总体发展水平不一，尤其是地方国企发展水平较低，计划经济的管理观念残留较多，加之国内内部控制建设起步较晚，水平整体偏低。其他的配套体系还不健全，如果执行COSO《企业风险管理――整体框架》的严苛标准，一方面企业实施成本过高，另一方面也会因为现实中缺乏实施条件而被束之高阁。因此，暂不考虑借鉴《企业风险管理――整体框架》。 第三，国企内部控制标准并不仅限于企业财务会计或者某些具体业务的范畴，还要涵盖企业管理的各方面内容，目的是形成一个整体框架，从而加强企业的内部管控和监督。我国内部控制标准委员会现在正在征求意见的17项具体规范以业务活动为纲，但不同行业的重点业务活动是不同的、也是无法穷尽的，对千差万别的业务活动所采取的控制手段、关键控制点也不同，因此，国企内部控制标准更应当从整体上来考虑，涉及企业管理的各个方面，例如组织结构、分配权利与责任、管理哲学、所有业务的控制活动等。 综上所述，我们应以我国所颁布的《企业内部控制――基本规范》为基本点，参照上述思想，来分析国企内部控制的特殊问题及改进建议。 二、国企内部控制的特殊性 国企内部控制特