土地征收活动中如何保护私权.docVIP

土地征收活动中如何保护私权当前，城市建设中对不动产征收已成为一大社会问题。以城市房屋拆迁为例，不合理拆迁导致的上访和恶性事件已成为上下关注的焦点。以1995年为例，1―7月有163批，3151人次，占那一时期上访批数和人数的46.5％和43.2％。拆迁以及引发的公平和稳定的问题，已经成了不得不正视的问题。 土地征收活动中的核心问题就是：如何最大限度地保护公民的私人财产权，防止政府征收权的滥用，最大限度地限制征收权的行使，实现个人利益和国家利益的最大平衡。 一、严格限制行使征收权的范围，只有为了公共利益需要才可以行使征收活动 在凡是确立公益征收制度的国家，宪法及民法上都无一例外地将征收的目的明确限定为公共福利、公共利益等。何为公共利益，我国迄今尚无统一的界说。现行《土地管理法》删除了原《土地管理法》中的“国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业，需要征用集体所有的土地……”，可说明立法已开始对社会公共利益的界定持谨慎的态度。如何进一步明确公共利益范围是立法的一个任务。而由于《国家建设征用土地条例》仍然生效，如何协调法律法规的效力对土地征收来说有其现实意义。即使法律法规之间的效力可通过立法原则及技术解决，对“公共利益”、“国家建设”与“经济、文化、国防建设以及社会公共事业”的理解和解释，将会对土地征收产生影响。 笔者认为，所谓公共利益是指全体社会成员的利益。包括直接利益和间接利益。所谓直接利益是指政府征收的目的是为了公共道路交通、公共卫生、灾害防治、国防、科学及文化教育事业以及环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护、公共水源及引水排水用地区域的保护、森林保护等。所谓间接利益是指政府征收的目的是为了基础建设、市政建设等看似非公益的目的。如在旧城改造中一些看似纯商业目的的征地行为。 现在争论还较多的还有城市规划的实施是否是基于公共利益的目的。事实上，争论的焦点不在于作为远景目标的城市规划本身的强制力，而在于城市规划实施时序的强制力。城市政府出于加快地方经济社会发展的愿望，以公权推进城市规划的实现，有时候容易出现公权的无度扩张，“形象工程”、“政绩工程”似乎也从此找到了依据。法律上很难界定在实施城市规划过程中公权使用度的边界，但有一点是应当明确的，即城市规划的实施时序不应当具有普遍强制力。城市规划的实施时序应当基于城市经济社会发展的能力，以可能和必要为前提。同时，城市规划的制定和实施，必须将实施成本作为重要的考虑因素。特别是涉及已成立的私权时，应当充分听取权利人的申诉，保障权利人的合法权益不受侵犯，确因公共利益需要应当依法给予补偿。 政府一方面不可避免地要作出一些它认为出于公共利益考虑的宏观决定。此时，如果每个社会成员都对政府过分地讨价还价，追求无限度的经济补偿，甚至出于个人情感上的考虑（如祖上的房产、邻里关系因素等），拒绝配合政府行为的话，那么效率问题显然无法达到；另一方面，政府如果滥用职权，损害个体利益，一样会造成个体对于私有财产的不安全感，甚至造成社会不稳定。而且从长远的角度看，个体利益与集体利益完全对立，对于社会整体发展并不是好事。但在实践中还要具体情况具体分析。否则，会对公共利益的理解产生偏差。笔者建议，公共利益的界定最好由法律规定，对比较模糊界定的概念由法院最终裁决来完成。 二、行使征收权必须按正当程序进行 正当程序或者正当法律程序（due process of law），最初起源于英国的普通法，在1215年《大宪章》中就得到确认。1789年法国的《人权宣言》第7条、1791美国宪法第5条修正案进一步丰富了正当程序的含义。英国上诉法院大法官丹宁勋爵认为，正当法律程序“系指法律为了保持日常司法工作的纯洁性而认可的各种方法：促使审判和调查公正地进行，逮捕和搜查适当地采用，法律救济顺利地取得，以及消除不必要的延误等等。”可以说，没有正当程序，政府权力的滥用就不会遇到任何障碍。一切法定权利都将因其不可操作性而变得毫无意义。 政府要行使宪法特别授予的征用权，首先要有立法依据。立法机关制定法律，就征用的目标、征用机关及其权限、征用补偿与争议裁决等问题做出专门规定，这是征用的前提条件。在英美法系国家，征用都是根据议会法案进行的。自18世纪以来，英国的土地强制征用一直是由议会通过私法案决定的，这种法案对征用哪块土地、征地的目的都要做出明确的规定。法律不仅要规定赔偿估算的规则，而且要指定确保能够遵循这些规则进行公平的赔偿估算批准的机构。 征用就是强制购买，行政机关直接掌握着这种强制力，是征用的主体，享有征用决定权。意大利政府在解决旧城改造中与民发生矛盾时所采取的方法比较有效：一是强化社区内部制衡的作用，将拆迁户的利益补偿通过社区来实现，避免了拆迁户直截了当地与政府管理部门发生关