建立横向转移支付制度实现生态补偿.docVIP

建立横向转移支付制度实现生态补偿目前，我国通过中央财政纵向转移支付方式开展的生态补偿，主要体现在“退耕还林”、“天然林保护工程”、“退耕还草”和湿地保护等方面，而在区域与区域之间、流域之间、行业与行业之间、经济主体之间的生态补偿仍然处于空白状态①。为此，本文将尝试对此问题作初步的探讨。 横向间生态补偿仍处于空白状态 从所接触到的文献来看，界定于生态补偿基础上的横向转移支付，无论在经典财政理论还是财政转移支付的实践上，都很难找到现成的答案，而尽快研究解决经济快速发展与环境承载能力日益不足的突出矛盾，设计出符合我国国情的横向间生态补偿的体制与运行机制，在全面建设小康社会的发展新阶段，越来越显示出其必要性和紧迫性。 财政理论表明，政府间财政转移支付是指上级政府对下级政府的财力支付，主要目的是实现地区公共服务水平的大致均等化。在资金转移过程中，尽管富裕地区将收入的一部分通过上级政府的再分配转移给了贫困地区，但这种纵向的转移支付通常仅仅履行了上级财政促进公平而没有很好地体现出上级财政行为增进效率和优化资源配置的原则，尤其没有体现出市场经济基础上的特定区域在经济与生态的分工以及生态服务的市场交换关系。 相比国外的财政理论，我国财政理论界有学者在纵向转移支付理论的基础上又提出了横向转移支付的简单设想，指出“横向转移就是由富裕地区直接向贫困地区转移支付。这就是说，通过横向转移改变地区间既得利益格局来实现地区间公共服务水平的均衡”。②这里所称的横向转移支付仍然没有涵盖区域间生态服务的市场交换关系。 从横向转移支付的实践来看，目前国际上只有德国在实行，并且以法律的形式固定下来，设计出了一整套复杂的计算依据以及确定转移支付的数额标准。德国的横向转移支付基金由两部分构成，一是增值税由州分享部分的１／４，二是财政较富裕的州按照统一标准计算结果拨给穷州的补助金③。据解释，德国实施州际间横向转移支付制度的主要目的是保持社会稳定。 从我国情况来看，开始于上世纪９０年代中期东部对中西部地区的对口支援、帮扶等举措，还上升不到严格意义上的横向转移支付制度的层面，而且由于这些地区间的支援、帮扶主要不是建立在市场的基础之上，因而不能充分体现这些地区间内在的产业分工和经济与生态交换的内在联系。 从以上分析可以看出，由于上级财政纵向转移支付形式没有很好地体现区域经济发展与生态交换的内在统一关系，在处理相邻地区或一个流域内各地区、各产业间的生态关系上缺乏等价交换原则的考量，导致纵向转移支付容易顾及公平而偏废效率和优化资源配置的财政调控目标。因此，在完善财政纵向转移支付体现公平分配功能的同时，还应理顺基于经济与生态分工基础上的特定区域内政府间的财政关系。 生态补偿是我国横向转移支付的重要坐标 在我国目前的生态转移支付中，只有中央财政以项目建设的方式对于特定地区的支出，至于区域、流域或产业间的经济与生态关系密切的地区，其建立在生态受益区购买生态建设区生态服务基础上的市场机制还不存在。 以相邻地区为例，河北的张家口地区为京津的重要水源地，为了保证向京津输送清洁用水，张家口地区一律禁止建设有可能污染当地水源的项目，而促进地区经济发展的接续生态产业或旅游产业，又需要一个相当长的发育和增长期，这就产生了生态建设和保护与实现当地经济利益的尖锐矛盾。内蒙古之所以成为北京沙尘暴的一个主要风沙源，也是因为那里的牧民除了放牧外没有别的收入来源，指望人们在温饱都没有解决的时候去关注生态对别人的外溢性是不现实的。不仅是有环境关系的地区间，就是在一个行政区划内有环境关系的不同地区，也没有制度化的解决方案，如北京市今年初提出了在西北部建设生态带，在东南部建设经济带的战略构想，但这“两带”的经济与生态关系如何处理目前还只处于研究阶段。 以流域区为例，青海省是我国几条大江大河如长江、黄河、澜沧江的发源地，其生态与环境的保护对于防止环境破坏导致的泥沙俱下、净化这些大江大河的流域环境将起着决定性的作用。但正是在这样一个重要的生态屏障区，至今却没有流域内地区间制度化的生态建设与保护的激励机制。 再以产业间关系为例，如林业部门营造的青山绿水有利于吸引八方游客，但旅游收入却尽数落到旅游部门的腰包，这种具有利益外溢性的山水环境由于缺少投入的激励不能长期保持，受损的最终将是林业和旅游两个部门。 这些区域、流域、产业间的环境问题凸显了生态建设和保护的三大矛盾：一是生态服务的生产与消费的矛盾，一地供给多地消费，而地区外受益者却没有相应的支付，这是一种典型的消费公共服务的“搭便车”行为；二是生态建设的需要与可能的矛盾，从需要来看，无论是环境建设区还是环境受益区都对良好的生态环境有着巨大的需求，但与一地生产的资金供给严重不足和生态的不可持续性形成尖