我国水环境规制结构冲突及协调探究.doc

我国水环境规制结构冲突及协调探究摘 要：水危机已经成为了制约我国可持续发展的重要因素，而水环境规制的“多龙治水”格局则是导致目前规制失灵的关键原因。“金字塔一鸽笼式”的规制结构模式导致的冲突主要包括双重管理体制、纵向层级过多、职责同构严重、层级权责不清、部门利益冲突、地方保护主义等方面。协调这些结构性冲突的基本思路包括：从双重管理、地方为主的管理模式逐步向有限的垂直管理模式转变；压缩政府层级，打破职责同构；明晰纵向权责关系；从规制权的过度分散走向适度集中，同时加强部门间的相互协调；明确和强化地方政府责任，同时完善流域管理与区域管理相结合的管理体制；完善公众参与机制。 关键词：水环境规制；组织结构；冲突；协调 中图分类号：F062.9　文献标识码：A　文章编号：1008-2972(2009)03-0056-06 一、引言 水是生命的源泉、工业的血液、农业的命脉。但是，近年来，随着我国人口的不断膨胀、工农业经济的迅速发展和城市化进程的加快，水资源供求矛盾更加突出，对水资源的浪费和破坏也日益严重，以水资源短缺、水污染和洪涝灾害为特征的水危机已成为制约我国可持续发展的重要因素。世界银行2009年发布的《解决中国的水稀缺：关于水资源管理若干问题的建议》报告指出，中国是世界上人均水资源拥有量最低的国家之一，每年有约250亿立方米的水因受污染而不能使用，有240亿立方米地下水被超采，造成地下水耗竭。水危机导致的经济损失已约占中国GDP的2.3％。这样的估算所反映的还没有包括尚未做出估计的损失，如水体富营养化，湖泊、湿地和河流干涸等的生态影响，以及大多数水体因污染造成的舒适性丧失。因此，如何合理开发利用水资源和防治水污染可以说是我国目前亟待解决的一个重大问题。 水环境规制主要包含两方面的内容：一方面是从水资源的经济价值出发，通过制定和实施科学合理的水资源开发利用政策，规范各用水主体的开发利用行为，以实现水资源的永续利用；另一方面是从水资源的生态价值出发，通过水污染防治，保持水体的自净能力不受破坏，水质不受影响，确保水资源满足生态用水、生活用水、生产用水等的水质需求。前者重在对水量的管理，后者重在对水质的管理。当然，水量和水质本身是水环境的不可分割的两个方面。水质的下降主要是由于人们的开发利用活动超过了水环境的自然承载力，而水质的恶化最终又会影响到人们可以利用的水量。因此，对于人们的各种影响水量或水质的行为，政府都应当通过制定标准、禁止或限制特定行为、许可证制度、收费补偿制度、信息公开制度等各种规制方式加以规范，以维护经济和社会的可持续发展。 但是，政府对水环境实施的规制并不总是有效的，否则我国的水环境现状也不会处于如此严峻的境地。市场经济体系不完善、规制技术水平落后、公众缺乏保护意识等都是影响规制效率的主要因素，不过，水环境规制组织结构的不尽合理或许才是导致目前规制失灵更为重要的原因。 近年来，水环境规制问题已经成为了国内学者关注的热点问题之一。比如，罗慧等(2005)从静态和演化博弈的角度说明了政府对水环境进行规制的必要性，并阐明了政府在确保水资源可持续发展的基流量、分配初始水权、集中配置和公平等方面的具体作用。吴玉萍(2007)详细分析了我国目前水环境规制体制存在的五个方面的弊端，并提出为实现水资源可持续利用，必须对我国现行的水环境管理与水资源管理并行的双重管理体制进行改革，建立水环境与水资源流域综合管理体制。胡庆和、胡军华(2007)认为水资源管理模式的发展趋势是实现水资源一体化管理，即通过建立健全有效的组织结构与运行机制，以及综合运用行政、市场及法律手段，对水资源进行科学管理，以促进经济、社会与生态环境的可持续发展，最优化社会公平与经济效率。汪群(2007)等提出基于水资源的双重属性和目前的水环境规制体制所造成的水资源跨界管理难题，必须重点构建以协商为基础的多主体管理模式，以体现多利益主体的要求。王艳(2007)则运用最优控制原理与博弈论，详细研究了流域水环境管理的区域间自愿合作协商促进机制，并提出为缓解流域水资源冲突，促进合作的形成，必须要解决利益各方最关心的合作可行性与合作公平性问题。姚金海(2007)则主张应整合各水资源管理机构，并建立国家水资源监督管理委员会(简称水监会)，以全面统一行使对全国水资源的监督管理。 二、我国水环境规制的组织结构形式 我国水环境规制的组织结构主要是一种“金字塔一鸽笼式”的官僚制模式。从纵向结构来看，主要存在两种比较重要的纵向关系：一种是国务院与其下属的各级相关职能部门形成的层级关系，另一种是代表中央政府的国务院与各级地方政府形成的层级关系。从横向结构来看，同样存在两种比较重要的横向关系：一种是在国家层面，各相关职能部门共同享有规制权而形成的部门间