新一轮征地制度改革反思.docVIP

新一轮征地制度改革反思现行征地制度已经成为当前突出的经济问题，涉及到社会的安定，征地制度改革迫在眉睫。从1999年起，中央法制办、中央农办、国土资源部等多个部门相继成立了征地制度改革课题组，为即将进行的征地制度改革进行理论准备和实践探索。以此为标志，新一轮征地制度改革拉开了帷幕。 一、改革的渐进与激进之争 对于现行征地制度凸显出的种种问题，各有关部门和专家学者均有清醒的判断和共识，但对于改革思路和具体操作模式，却存在渐进式的“治标”或激进式的“治本”两种大相径庭的观点。 第一种思路认为，现行征地制度框架仍然具有一定的合理性，当前的核心问题是对农民失去土地后的补偿不够，其他种种问题都是因此而衍生，因此当前改革的重点是征地补偿标准的重新制定。这种思路以国土资源部为代表，本文称之为渐进式的“治标”改革方案。 第二种思路也认为，现行征地制度的核心问题是征地补偿，但认为这个问题是由于制度而造成的，改革如果仅仅停留在一定幅度的征地补偿的提高上，改革将是不彻底的。长期以来，同是所有权，但农民集体土地所有权与国有土地所有权所受的待遇却截然不同。在这种制度范围内，根本谈不上补偿费的高低以及农民土地权利的保障。征地将农民集体土地转变为国有土地，是所有权发生转变的过程，仅用“补偿”的概念是说不通的。失地农民土地被征收时补偿不高的真正原因在于农民集体土地产权残缺，只有完善农地产权才能真正保护农民集体土地的财产权，因此改革的重点是农地产权制度建设。这种思路以国务院发展研究中心的一些专家为代表，本文称之为激进式的“治本”改革方案。 在改革初期，两种改革思路激烈交锋。渐进式的“治标”改革思路是在现有法律框架下进行改良，制度创新成本不高，改革的成本、代价也远比激进式改革思路要小(张路雄，2004)，这种思路逐渐主导了征地制度改革。以国土资源部征地制度改革研究课题组制定的《征地制度改革总体试点方案》的出台为标志，宣告改革路线之争告一段落。在这个方案中，本轮征地制度改革的试点内容被界定为：规范征地权行使范围，界定“公共利益”内涵；依照市场经济规律确定征地补偿费用；依法确定受偿主体，按土地产权关系分配征地补偿费用；采用以社会保障为核心、以市场为导向的多种途径安置被征地农民；推行公开、公开、高效的征地程序；推行征地的行政管理、事务经办、纠纷仲裁相分离的新型管理体制。目前的现实改革也正是按照以上思路逐步展开。 从近期看，渐进式的“治标”改革方案确实能在一定程度上保护农民利益，增加农民收入，缓解日益尖锐的征地矛盾。但是从长远看，不赋予农民真正的土地产权，其财产权被侵害将是不可避免的。因此，实施渐进式的“治标”改革方案，改革后的征地制度仍潜伏着巨大的问题和风险，征地制度改革仍将是一个漫长而艰苦的过程。 二、新一轮征地制度改革轨迹 一项成功的自上而下的制度创新，一般要经过四个阶段：调研一试点一政策一法律。按照这种划分方法，新一轮征地制度改革已经进入第三阶段。 第一阶段，1999年―2001年。1999年，国土资源部成立“征地制度改革研究”课题组，对各地征地情况进行调研。在广泛而深入调研的基础上，课题组针对征地的各个环节的问题，撰写了八个专题报告和一个总报告，为下一步的改革实践奠定了坚实的基础。 第二阶段，2001年一2004年。2001年下半年，国土资源部在广东佛山召开“征地制度改革试点座谈会”，提出了《征地制度改革总体试点方案》。这个带有官方色彩方案的出台，既为改革路线之争画上了句号，也意味着新一轮征地制度改革的实质性启动。在这次会议上，确定了在上海、南京、佛山等9个城市进行征地制度改革试点。2002年11月，国土资源部在北京召开“完善征地制度调研暨改革试点工作座谈会”。这次会议上，北京、沈阳、南宁等10城市被确定为第二批全国征地制度改革试点城市。 上述城市在被确定为改革试点城市后，都结合本城市的实际情况，制订了重点各异的试点方案，但大都没有脱离国土资源部改革方案框架，因此也都局限于在现有法律框架下进行改良式的改革。尽管如此，各地的试点实践仍然为全国范围的改革提供了很有价值的经验。 在提高征地补偿费方面，试点城市探索了三种模式：一是提高征地补偿实际年产值标准或倍数标准；二是制订征地区片价；三是建立协商机制，征地双方通过协商确定补偿费。在失地农民安置方面，试点城市也探索了三种比较成功的模式：将被征地农民直接纳入当地城镇职工的社会保障体系；为被征地农民购买商业医疗和养老保险；给被征地农民集体留一定数量的经济发展用地。此外，在改进征地程序方面，广州等城市也提供了不少具有借鉴、推广意义的经验。 第三阶段，2004年一目前。2004年起，中共中央、国务院相继颁发文件，明确提出要进行征地制度改革，并提出