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国外耕地生态补偿实践对中国启示 摘要：作为国家重要的战略资源，耕地水平的发展对国家粮食安全、经济社会发展以及社会的稳定具有重要意义。目前，中国耕地数量与质量持续下行，耕地生态环境遭受着严峻挑战，建立稳固且有效的耕地保护体系显得尤为迫切，而耕地生态补偿是耕地保护顺利实施的重要一环。本文阐述了美国、德国及加拿大等国家耕地方面较为成熟的生态补偿实践模式，总结其成功经验，提出了在明确补偿主体、转变生产方式、健全法律法规等方面的政策启示，以期为完善中国耕地生态补偿机制提供参考。 关键词：国外；耕地；生态补偿；经验借鉴 1 引言 中国人口基数大，耕地资源禀赋先天性不足。由于人类对土地的过度开发和不合理利用，中国荒漠化势头持续扩大。截至2015年年底，荒漠化土地面积已超过2.6亿hm2，中国耕地面积也缩减为1- 35亿hm2，10年时间共减少1 320万hm2。再加上农业生产中来自农药、化肥、重金属等的污染，中国实际可用耕地面积更少；耕地质量方面，表现为中国基础地力对粮食的贡献率不断下降，目前艰难维持在50%左右，与欧美国家70%～80%的水平相差甚远。耕地资源关乎到国家粮食安全问题，其价值不单单体现在经济价值方面，实质包含了社会价值与生态价值等外部性价值。2016年6月，国家推出《探索实行耕地轮作休耕制度试点方案》，耕地生态保护与补偿问题再次被提及，应引起人们足够重视。其实，早在1999年国家就开展了退耕还林的试点工作，有效改善和保护了生态环境。但有关退耕还林的补偿也存在补偿形式单一、标准不高及缺乏科学性等问题，一定程度上影响了政策的可持续性。 目前，国内学者围绕耕地生态补偿进行了一系列理论探讨与部分实证分析，纵观国内相关研究，学者虽在理论层面提供了耕地生态补偿的依据与尝试途径，但基于众多理论参照及方法应用混乱，却也难以得出切实有效的补偿核算标准。而国外在耕地补偿方面已有较为成熟的实践模式，中国应借鉴其经验，尽快建立起一套完善的耕地生态保护机制，并对耕地保护主体进行合理补偿，以此更好地发挥耕地的“生态服务”功能，维系耕地水平的健康发展。 2 国际耕地生态补偿实践模式 2.1 美国耕地生态补偿实践 在美国耕地生态补偿的探索实践中，土地保护性储备计划( CRP)发挥出的预期效果最为明显。20世纪80年代，土地保护性储备计划伴随着《食品保障法》的制定而产生。计划中，农民自愿与政府签订10～15年的土地合同，政府则通过每年对农户进行耕地补贴，将环境敏感性土地从农业生产中抽离出来，以此提高富有生态价值土地的覆盖率。从1985年CRP授权实施开始，截至2002年农业法案的提出，总共有1 360万hm2耕地参与完成了休耕保护，涉及农户数量达37万，每年用于耕地补贴支出超过15亿美元。休耕后的土地多半用来种草，少数用于造林和湿地恢复。美国农业部农场服务局相关数据显示，该计划有效减少了水道中氮和磷的径流和浸出，2012年氮、磷流失估计分别减少2. 75亿和0. 55亿kg，从而使3.08亿t土壤免受侵蚀。 CRP的主要参与者为政府和耕地所有者。政府综合多种环境指标选择目标区域并依据环境效益最大化原则来确定合适的补偿对象；耕地所有者则通过竞标方式提出申请，在获得目标高价与较高中标概率间做出取舍。具体执行中，美国政府通常先采用环境效益指数( EBI)对农户上报的土地进行综合打分，后经过排序筛选出最终的目标补偿区域。其中EBI指标包含了野生动植物、水质、土壤侵蚀等3种基本环境要素，也囊括了持久性效益、空气质量等补充性要素，其也会根据补偿目标及当地土地市场的变化做出动态调整。CRP遵循公正、公开、公平的竞标原则，农户在参与投标之前，EBI得分首先被公布。随后农户自我评估中标概率并上报理想补偿金额，政府则将农户上报的金额及必需的执行成本进行汇总，并与休耕后的预期环境效益相比较，最终确定出单位成本能产生最大环境收益的补偿申请。 美国耕地补贴主要涉及两个层面：一是耕地租金的直接补贴，二是农户承担退耕土地后还林还草的成本补贴。前者根据近些年土地相对生产率并结合当前市场价格评估计算出实际经济效益作为一年的土地租金补贴价格，后者成本补偿则以不超过休耕农民付出成本的50%的现金补贴方式进行补贴。同时，签约农户还可以享受到来自农业部农场服务局、水土保持机构等部门提供的技术援助服务形式的智力补偿，另外农户还有可能得到维持耕地保护责任的鼓励金和部分续签项目的经济补助。在实施耕地生态补偿的过程中，为了最大限度地减少城市建设对乡村耕地的占用．美国州政府还通过税收优惠与减免的方式保持耕地的农用性。同时实施开发权的购买与转让制，达到限制农用地进行非农建设的目的。开发权购买投入成本高，而开发权的转让由市场主导，一方面，不受政府的行政干预；另一方面，耕地保护者还能从开发商处获得额外的土地开发的机