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重庆市小城镇建设土地开发利用问题研究 ----重庆市统筹城乡综合配套改革试验区土地利用问题研究 作者：张永超 论文摘要：本文通过对重庆市小城镇建设的土地开发利用现状问题研究，从小城镇建设土地开发利用与区域经济协调发展的角度，学习借鉴国外小城镇建设的管理经验，提出了重庆市小城镇建设土地开发利用管理的对策。 关键词：小城镇 建设 土地 开发利用 重庆直辖10周年之际，中央批准重庆为全国统筹城乡综合配套改革试验区，为重庆在西部地区率先全面建设小康社会注入了新的动力。遵照胡锦涛总书记的指示，重庆不仅要成为西部经济增长极，而且要建成城乡统筹的直辖市。统筹城乡综合配套改革试验，核心在“城市”，难点在“乡镇”，其根本还在于解决全面建设小康社会的问题。 重庆幅员面积8.24万平方公里，辖40个区县（自治县）,308个乡、589（含县城城关镇）个乡镇，9065个行政村，近10万个村民小组（自然村），截止2007年底，全市常住人口2816万人，城镇人口1361.3万人，城镇化率为48.3%，是一个大城市、大农村、大库区、大山区和贫困集中地区并存、二元结构明显的直辖市，统筹城乡建设的任务繁重而艰巨。重庆小城镇星罗棋布于重庆大农村中，处于农村之头城市之尾，对于广大农村具有巨大的带动作用。如果没有小城镇这个中间层次的良性发展，先进的城市与落后的农村之间、现代的工业与传统的农业之间的巨大反差将难以弥补，城乡分割状况将难以消除，城乡统筹将面临巨大的鸿沟。重庆要完成统筹城乡综合配套改革试验区的重任，当务之急是发展小城镇经济，难点和瓶颈是小城镇土地开发利用问题。因此，在建设重庆市统筹城乡综合配套改革试验区的历史机遇下，研究重庆市小城镇建设土地利用问题就显得非常必要和迫切。 一、重庆市小城镇建设土地开发利用的现状问题研究 土地利用问题是小城镇建设的核心问题之一。改革开放以来，随着重庆市城镇化步伐加快，伴随而来的土地利用矛盾和问题越来越突出，并逐渐成为小城镇建设与发展的不可忽视的制约因素。 (一)土地利用规划严重滞后 土地利用规划是国家引导和控制用地重要手段，其显著特征是超前性、控制性和指导性。2007年9月20日，国务院以国函〔2007〕90号正式批复同意重庆市城乡总体规划。新的城乡总体规划是全国第一部城乡总体规划，也是我市建设国家统筹城乡综合配套改革试验区第一个经国务院批准的重要规划。新总规是全市城乡发展、建设和管理的基本依据，是引导重庆科学发展的重要法定文件。新总规的实施必将为站在新起点上的重庆提供新的动力和机遇，为全市的发展提供新的战略平台。《重庆市土地利用总体规划（１９９７－２０１０年）》。另一方面，在小城镇发展过程中忽视乡镇级土地利用总体规划，忽视城镇体系规划，规划体系不完善，内容不完整，可操作性差，使乡镇土地利用总体规划流于形式，难以真正发挥作用。事实证明，土地利用规划的滞后是目前重庆市小城镇建设中缺乏统筹和长远考虑，土地利用规划不能有效指导小城镇建设用地需求，造成小城镇用地规模失控的重要原因之一。此外，小城镇规划管理的基础工作比较薄弱，存在基础资料不完善，地籍管理薄弱等问题；小城镇规划管理人员素质难以适应工作要求，基层土地城建管理所工作人员来源渠道复杂，往往专业素养不高；小城镇规划管理方面的法律法规体系不完善，土地利用规划管理的法律地位、法律意识仍需强化；小城镇规划管理经费不足，容易造成权力寻租。 (二)小城镇土地利用粗放经营 小城镇建设中缺乏科学合理的统一规划，盲目追求超规模，在缺乏项目、资金和第二、三产业集聚规模的情况下，必然导致粗放用地。小城镇土地利用粗放经营，具体表现在：1、土地利用程度低。小城镇发展和建设缺乏有效的规划约束，土地利用布局分散、混乱，建筑布局的随意性大，容积率低，道路建设不规范，小城镇内零星空地甚至农用地随处可见，土地整理复垦率低。2、土地利用投入不足。衡量土地利用粗放或者集约的一个重要标准是单位土地面积上所投入的资本和劳动的数量，国内外一些学者把它称为集约度。投入资本和劳动多，则集约度高，土地利用集约；反之，土地利用粗放。由于小城镇经济发展水平比较低，经济能力弱，对土地的投入明显不足。小城镇建设资金极度缺乏，城镇建设难以上水平、上档次，使小城镇的景观和人居环境受损。特别是基础建设投入不足，致使小城镇基础设施建设严重滞后，制约了交通、旅游、通讯、教育、卫生等的发展，成为小城镇社会经济发展的障碍。3、土地利用效益低下。小城镇土地利用效益低下，其原因是多方面的，大致可分为两类。一是客观原因，小城镇多地处偏远，交通不便，资源缺乏，经济技术落后，产业结构不合理，产业集聚能力弱，从而导致土地利用粗放，土地产出效益低。二是土地利用本身，主要是小城镇规划管理不力，土地供给机制滞后。小城镇