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谈谈乡村管理中管理权力及农民权利失衡[摘要]本文从实际例子出发探讨其中的原因，认为在很多情况下矛盾的产生涉及官员的法制观念和政绩的合法性，还有体制原因。这些因素对农村的健康发展是至关重要的。 [关键词]乡村管理；权力；权利；村民自治 [中国分类号]D035.5　[文献标识码]A　[文章编号]1009-9646(2009)06-0071-02 不久前，我们就村委会与乡镇政府的关系对河南几个县的一些乡村进行了考察，看到在乡村管理中，权利和权力的不协调往往引起矛盾。我们试图探讨不协调的根源时，发现问题常常产生于行政行为是否符合法律，下面我们以一件事为例来谈谈这个问题。 这是个普通的、比较典型的例子。说普通，是因为我们经常可以看到类似的关系，农民对它们已经习以为常；说典型是指这个例子所显示出的乡政府与村的关系相当普遍，有代表性，这样的关系不仅在我们的例子上看到，也在很多有这类角色参与的其他事上存在。 例子是这样的。河南某县城郊乡所管辖的李村有靠近公路旁的耕地。上级政府要求公路两边15米宽的地带种树，认为这是绿化工程，同时，若干年后树可成材，也能够给植树的人带来经济利益。于是，上级要求植树的指示通过乡政府下达到李村。 但是，李村的很多在公路旁有承包田的农民不愿意种树。他们的理由很简单，种树不划算。据他们计算，如种植当地很普遍的速生杨。一亩地在成材后预期可收入13000至15000元左右，但这个收入在十年以后才能得到，而且十几年后不知道政策会发生什么变化。而目前一亩地种庄稼的年收入是1300元左右，更重要的是，种庄稼的收入每年甚至每半年就能拿到手上。当然，村干部还提醒他们，最初三、四年可以在种树的地里适当间种些农作物，但权衡下来他们仍然不愿种树。 乡政府必须执行上级的种树指示，农民“种也要种，不种也要种”。乡政府通过村支部和村委会软硬兼施采取各种办法贯彻上级指示，对于“做了工作”仍然坚持不种树的人，村委会和所在小组给他们重新分地，把路边的地调换给同意种树的人。麻烦终于消除，上级下达的任务胜利完成。 村委会可以向乡交账，乡也可以向他们的上级交账了。至于种了树后面是什么结果，换了地的人有什么意见，已不是上级关心的事了。 谈到农村问题，有两个基本性的宪法和法律规定。一是《宪法》第十条的规定，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”农村之所以为农村，农村的集体组织之所以能够存在，其基础就是土地，农民集体所有的土地。 另一个是《村民委员会组织法》的规定，为了保障农村村民实行自治，由村民民主选出村民委员会，进行自我管理、自我服务。村委会应当“保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法的财产权和其他合法的权利和利益”。乡、镇政府对村委会的工作“给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项”。 宪法和法律的上述规定是明确的，形成当前农村体制的基本框架，其中包含两个最重要的基本因素，一是农村土地的集体所有，二是农村实行村民自治。这两个方面应该是目前考察农村问题的纲。 我们再回到前面谈的案例。 它给我们提出的第一个大的问题是，乡政府有权要求甚至命令李村的农民种树吗?回答应该是明确的：当然无权，因为在自己的土地上种什么、在哪里种是村民自治范围内的事，农民自己有决定权，这是宪法和法律的规定。 看来，要避免或尽量减少类似的矛盾，恐怕不是像有的乡、村干部或上级干部所说的，首先应该加强对农民的法制教育，而是应该加强发号施令的上级的依法行政观念，当然包括法制教育。 仅有提倡加强观念和教育并不能保证行政符合法律，无数事实已经做出了明确的结论。现在，关键是必须有一套对行政行为有效的监督和控制系统。监督控制制度一天不建立，类似的违法行政就一天无法避免。 这里还隐含着一个深层的问题，即政绩的考核。比如，某领导人的辖区有100万亩国有土地可用于绿化，而他报的绿化数为130万亩，他显然使30万亩在他管辖范围外的地也绿化了。对这30万亩的绿化，他既可以采用说服农民的方法达成，也可以采取有如我们例子中那样的行政命令的方式达成。所以。人们还应该关注政绩的考核是否具有合法性。换句话说，不合法的政绩不应该是政绩。 这里还有一个也许是更深的问题，某地领导人是不是应该为其辖区的人民服务。这涉及领导人的素质。还是来看我们的例子。按照乡政府的说法，当然也是上级给他们下达指示的说法，种树的目的是绿化。听起来没有什么问题。但是，当指示具体要农民来落实的时候，问题又出来了：种树为什么一定要用路边的地，也一定要在距离道路若干米的范围不可呢?路边的地可能是大块耕地，用于种其他农作物更好(这是我们所知的相当普遍