服务型政府视野中的行政审批制度改革模式研究-电子政务与电子政府.DOC

中国地方政府行政审批制度改革模式的探索及其应然走向 ——基于吉林省相对集中审批模式的分析 张锐昕 杨国栋 （吉林大学行政学院 吉林长春 130012） [摘 要]：地方政府在服务型政府目标框架下进行的行政审批制度改革实践，已经成为推动我国政府改革的有效途径，其中尤以吉林省政府率先实现的相对集中审批模式最受肯定，被称为“吉林模式”。随着行政审批制度改革日益走向科学化、民主化和法制化，“吉林模式”能否立足基础，面向长远，创新求变，以满足公众更高需求并承载政府改革新的重任，是值得政府努力思考并解决的问题。为此，文章在对地方政府行政审批制度改革的背景和条件进行分析的基础上，重点对吉林省行政审批制度改革的模式、特征和结果进行了理论思考，最后秉持大部门制、决策与执行职能分离、“一站式”窗口和“一条龙” 服务等理念探讨了“吉林模式”的应然走向。 [关键词]：行政审批制度改革；改革模式；相对集中审批模式 中图分类号：D035 20世纪90年代以来，为适应经济全球化、市场化和服务型政府的行政改革目标，中国地方政府借鉴国外行政改革的先进经验，针对传统行政审批在管理中暴露出的现实弊病，并基于地域性的经济社会环境特点和公共服务要求，主动地开展了一系列的改革探索和实践，形成了基本取向一致又各具特色的改革模式。在这其中，吉林省通过率先推行全省范围内的相对集中审批改革，形成领先的相对集中审批模式，而在提高行政效率优化环境行政审批制度作为国家权力行使的重要手段，必然同经济体制、社会环境、行政组织、行政权限等联系紧密并相互制约，也无可避免地受到其他国家或地区行政改革潮流的深刻影响。我国地方政府行政审批制度改革作为行政管理体制改革的重要内容，在2000年以后取得了突破性进展，有其特殊的背景和原因。 （一）国外管制改革模式的示范性影响是行政审批制度改革的一个推动力 全球化对公共行政的一个重要影响，就是尽管存在政治体制和国情的差异，各国行政改革的总体趋势是趋同的，所采取的技术手段是可以相互借鉴的。20世纪80年代以后，在管理主义的变革理念影响下，一些市场经济国家开始推行以放松规制、引入竞争和提高效益为主要内容的管制改革，并在各自实践中形成了一些代表性的改革模式，如美国的“成本—收益”分析模式，对政府管制的成本和效益进行经济分析，只有审批项目能够带来净收益时，才能依照法律规定设立并予以实施；英国的“质量竞争—顾客导向”模式，在改革过程中，将服务的元素和理念融入审批和服务之中，以公民满意度为依据促进部门整合；日本的“官民互动”模式，依靠官民互动机制推进管制改革，根据市场的要求改革行政审批制度。这些改革虽然路径各不相同，但在方向上都遵循了市场经济、服务政府和法治行政的基本要求，表现出明确的改革计划，运用法制的力量保障，鼓励企业和公民团队参与改革过程，以及渐进的改革方式等典型特征。 近年来，随着“一站式”政府理念和“一站式”行政服务机构的兴起，集中式审批服务也成为许多国家行政审批改革的重要内容，如韩国实行大办公室制度，把一个部门或几个业务相近的公务员集中在一个大办公室办公；加拿大建立公务一体化、公务和服务分开和服务一体化的“单窗口服务”系统，被称为“钻石机构”；新加坡通过集成跨机构的电子服务，形成以网络电子服务为主、实体机构服务为辅的“一站式”的“虚拟行政服务中心”。这种以创新审批服务方式为主要内容的集中式、电子化审批服务改革，同之前的管制改革，为我国地方政府的行政审批制度改革提供了重要的模式参考和多种可供选择的改革方法。 （二）传统行政审批制度的现实困境在将改革提上议事日程中起了决定性作用 传统的行政审批制度产生于高度集中的计划经济体制，表现为“全能政府”对于经济社会事务无所不在的管制。行政审批行为以行政控制为导向，以职能为依据，本身是政府部门行使权力的重要手段，又由于权力的膨胀及有效监督的缺失，更进一步加剧了种种弊端，由此成为体制改革的障碍和腐败的高发环节。从1979年开始，我国持续地进行行政审批制度改革，在推动经济社会发展上发挥了重要作用，但由于理念转变的不彻底、部门利益的根深蒂固，以及权力内化带来的有效监督缺失，改革仍主要是对原有体制的修补和改良，随着经济和社会发展，矛盾和弊端逐渐显露，主要表现在：行政审批项目过多，且主要集中在经济管理领域，妨碍了市场机制作用的有效发挥；行政审批体制不合理，审批权力与责任分离、与利益挂钩，许多政府部门为了自身利益，设立了大量收费性的审批项目，形成了收费导向的审批结构，降低了政府的宏观调控能力；审批行为不规范，审批项目设立随意，自由裁量权大，政府内部权力寻租现象盛行；行政审批手续程序繁琐，审批标准、期限没有明确的规定，多头审批、乱审批现象突出，损害了公民的利益。地方政府作为政府体系的重