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构建服务型的中国城市治理研究-城市治理研究数据库
构建服务型的中国城市治理研究
叶 林
【摘要】“城市,让生活更美好(Better City, Better Life)”是现代城市发展的共同诉求,也是新
时期中国城市治理面临的挑战和机遇。构建转型中国的城市治理首先要厘清中国城市发展(城市化)的路
径,明确中国城市发展的趋势,进而讨论中国城市治理的创新,以此提出适合中国城市发展特点的管理模
式。加强社会管理为探索中国城市治理创新提供了新的思考方向和发展模式。
【关键词】城市化;城市治理;社会管理;社会组织
一、中国城市化的进程及其对城市治理的影响
在过去的三十年中,中国经历了一个人类历史上绝无仅有的城市化的进程,如此大规模,
高速度和多样化的城市化进程,使中国城市的面貌发生了翻天覆地的变化。全国的城市化水
平从 70 年代末的不到 20%,发展到目前的到超过了 45%的城市化水平,中国进入了中期城市
化和高速城市化的发展轨道。据估计,到 2020 年,中国的城市化水平将超过 50%,2050 年
将达到 70%,进入“后城市化”时期(王佃利等,2008)。三十年间,中国平均每年有 1400
万乡村人口进入城市。截至 2009 年,全国城镇人口比重达 463.59%,城镇人口为 62186 万
人。得益于如此迅猛的城市化和同期的工业化进程,中国城乡居民的经济社会有了显著的改
善。中国贫困人口由 1978 年的 2.5 亿人下降到 2008 年的 4000 万人,城市居民年人均可支
配收入由 343 元增长到 15781 元,乡村居民年人均纯收入由 133 元增长到 4761 元,为全球
消灭贫困的进程做出了巨大的贡献(杨宏山,2009)。
与此同时,中国城市也经历了迅猛的发展。1980 年,中国只有 51 个城市人口超过 50
万。从 1980年到 2010 年的 30 年间,共有 185 个中国城市跨过 50 万人口门槛。到 2025 年,
中国又将有 107 个城市加入这一行列。
在这种城市化的趋势下,中国的城市治理面临着前所未有的挑战,主要表现在如何利用
有限的公共财政为城市居民提供高质量的基础设施;如何管理数以百万、千万计的流动人口
和农民工并为他们提供良好的公共服务;如何保障在就业竞争中面临困境的城市贫困居民的
基本生活需求;如何协调城市土地开发、利用和管理中的矛盾;如何在城市区和周边地区开
展环境保护;以及如何在多元化的城市空间中扶持现代城市社区和社区治理的发展。这些问
题都呼唤着中国城市治理模式的转变。这种转变的实现要求对中国城市治理的内容、体制和
目标都有一个全新的界定。
二、构建中国城市治理的服务型导向
面向未来的中国城市治理的开展,应该以城市公共服务为起点,梳理其内在逻辑,突出
“民生”的关注取向,构建适合城市政府公共服务的制度供给模式,加快建立和完善现代城
市公共服务体制,协调改革发展进程中城市各种社会利益关系,解决公共服务供求矛盾,构
建现代城市治理和建设和谐城市。现代城市公共服务以市民需求为出发点,以市民满足为落
脚点。城市公共服务能力最重要的衡量标准即为:城市政府通过公共服务供给减少市民需求
与市民满足之间差异的能力。这里所说的市民需求,是指市民的城市生活需要,市民满足,
是指市民对需求实现程度的认知。
在满足现代城市公共服务需求的基础上,中国城市治理还要建立面向未来的全新模式,
从真实实践出发厘清城市发展与管理之间的关系,解决中国城市问题。诸大建(2003)认为,
中国现有的城市治理模式对城市问题缺乏整体性和源头性的治理思路,把城市发展狭义地理
解为“城市经济增长以及相关的物质性扩张”,并且把城市治理简单地归结为政府的行政化
手段和行为。
皮埃尔提出城市政府主要有两个职能:一是作为地方公共服务的生产者和提供者;二是
作为民主政治在地方层面上的政治机构和实现渠道。地方政府作为地方公共服务的生产者和
提供者的职能已经逐渐演变为城市治理在现代全球化环境下最重要的内容。而在这种职能之
中,最重要的议题之一就是城市提供的公共服务是否与消费者(居民)的需求向匹配(Pierre,
1998,3)。
从新中国城市治理的发展历程上看,在改革开放之前以及初期,中国的城市治理基本局
限于地方政府的行政职能,职能集中在提供市政服务,包括户籍、治安、消防、道路、卫生
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