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基于我国土地利用现状改革政策及建议讨论摘要：我国土地资源稀缺，根据国土资源部2004年度全国土地利用变更调查结果显示：“我国人均耕地中有1.41亩，相当于世界人均耕地3.75亩的37%，不到美国的1/6。”并且随着我国城市化进程的加快，农地非农化趋势不断加速，人多地少的矛盾更为突出，土地问题始终成为现代化发展进程中带有全局性、根本性、战略性的重大问题。本文通过介绍我国土地利用现状及问题，提出了关于我国土地管理制度的改革政策和建议，以供参考。 关键词：土地利用现状;存在问题；管理制度改革；政策建议 一、关于我国土地利用的现状与问题分析 ◆土地管理问题 1.农村集体土地利用问题。农民没有对土地的最终支配权，土地权属和用途的变更由政府决定。农村集体建设用地流转渠道过于狭窄，在一定程度上导致隐性化、非公开化的农村建设用地流转行为的发生和农村土地自发入市现象。目前，一些地方征用土地不是为了公共利益的需要，而仅仅是以发展城市经济、招商引资、增加财政收入为目的。 2.城镇建设用地集约利用问题。城市呈“摊大饼”式无序外延扩张，用地面积和规模过大，占用大量耕地，土地利用浪费严重，城市土地利用结构不合理；城市人均用地水平偏高，目前我国的城镇人均用地为133平方米，超出国家标准（100平方米）33%；城市土地利用潜力没有得到充分发挥，已有建设用地强度偏低，容积率不高，城市土地管理和土地市场不规范。 ◆农地快速非农化，建设用地粗放扩张 1.巨额土地资源开发成本被低估。一些地区为招商引资低价出让土地，不仅导致产业进入门槛过低，出现过度重复建设、产业结构低水平雷同现象，而且低地价或零地价致使经济增长没能扣除应有的土地资源成本而呈现虚假繁荣。 2.部分地区已无地可供。由于土地资源自然供给有限性的特征，大量土地的开发增加了未来土地资源供给的难度，经济可持续发展受到严重影响，有的发达地区几乎无地可供。 3.耕地土壤生态质量明显下降。农地大量损失导致边际耕地大量开发，尤其是“占一补一”和“耕地总量动态平衡”政策，使更多的后备土地资源超前开发和土地复垦，土地生态质量出现下降趋势。 4.农地资源大量损失。一些经济发达地区大中城市周边地区，高质量农田快速消失，加之农业比较利益低下，粮食生产受到影响，食物安全令人担忧。 5.快速的农地非农化过程，使大量农民失去土地。由于土地产权不清、土地征用的城市利益导向严重，农民权益受到侵害，失地农民面临生计问题，成为一个影响较大的社会群体（或利益集团）；土地权益之争不断涌现，社会安全的不确定性增大，不仅带来了土地资源浪费，而且带来了一系列经济、社会和生态的严重影响。 近年来，（特别是在城郊或发达地区的农村）土地收益在村级经济和农民收入中也已占有了一定比重。由于农村居民拥有分得宅基地和自建房屋的权利，为更多地获取房租收入，农民违规或超标占地建房的行为相当普遍。从而造成了村庄布局凌乱、功能混杂的现象，村庄环境问题令人堪忧。 二、我国土地管理制度改革的政策建议 （一）根本解决土地产权不明晰和所有权主体虚置问题应按照“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度要求，改革和完善土地产权制度：一是在坚持公有制的基本前提下，明确土地所有权主体和所有权实现方式，将国家土地所有权和集体土地所有权归属具体落到实处。对于农村集体土地，应在农地承包权物权化基础上，探索农户农地使用权制度成为集体土地所有制实现形式的可能性，赋予农民永久土地使用权，推进使用权转让、抵押和继承。对于城市国有土地，正视国家与地方产权关系问题的存在，探索建立在土地管理和权益分配制度上的委托-代理关系或土地权益分级占有和管理的机制。二是改变土地政策二元分割格局，按照“权利平等”的原则，实行集体土地和国有土地的“同地、同权、同价”，公平对待国家土地所有权和集体土地所有权，有限制的允许集体建设用地使用权进入市场流转。 （二）建立科学的空间规划体系 科学编制土地利用总体规划，充分发挥规划的整体控制作用。总的原则是：进一步强化土地利用总体规划的科学性、约束性、权威性，明确城市与农村区域的边界划分，落实现代土地管理制度，形成统一、协调的土地管理秩序，从宏观上确保土地总量的动态平衡。尽快安排、落实土地利用规划修编工作，改变目前土地利用规划普遍失效、土地宏观调控依据不足的局面，为土地管理提供权威、科学的调控依据。在获取客观、准确土地资源数据的基础上，结合经济社会发展的客观要求和市场经济规律，科学预测土地需求，制定规划控制指标，强化土地利用空间管理，实现土地利用总体规划体系向“空间规划+土地利用规划（设计）”模式的转变，建立与市场经济体系相适应、弹性与刚性相结合的土地规划。规划编制思路应从以行政