海外中国地方政府行为研究的几个视角 - 地方政府与社会治理研究.doc

海外中国地方政府行为研究的几个视角 张丙宣 在国外研究中国地方政府的文献中，地方政府并不是一个十分清晰的概念，戴慕珍（Jean Oi）等人认为它包括县政府、乡镇政府和村委会的机构和工作人员[1]；钟扬（Yang Zhong）把中国的地方政府界定为县乡政府机构[2]。为较全面地概括国外学者对中国地方政府的研究，本文所指的中国地方政府指的是县乡政府的机构和工作人员。 　　20世纪70年代末以来，在中国地方政府行为的研究上，国外学者主要从单纯强调市场转型、政府推动和社会网络纽带的联接逐渐转向强调市场、国家、社会和个人多种治理主体互动与沟通。根据不同学者对市场、国家和社会的不同强调，可以将关于地方政府行为的既有研究大致划分为三个阶段：第一个阶段以市场转型论和国家政权建设为代表，第二阶段以发展型国家视角和地方法团主义为代表，第三阶段以企业家精神的官僚模式和掠夺式的地方政府为代表。 　　一、市场转型与国家政权建设 　　20世纪90年代中期以前，国外学者研究中国地方政府行为的文献以两种基本视角为代表：一是以倪志伟（Victor Nee）为代表的市场转型论，即认为随着市场配置资源范围的扩展，官僚分配资源的范围随之减少，从而导致官僚失去对资源的垄断，也就是说，以乡镇企业为代表的中国经济快速发展是市场转型的结果，而且党和政府的权威在市场转型中被削弱了[3]；二是以魏昂德（Andrew Walder）为代表的新传统主义（Neo-traditionalist Paradigm），认为传统中国文化中的庇护关系和差序待遇被引入到工作场所之中，在企业领导与员工之间形成了依附关系，在对忠诚的奖励和对背叛的惩罚等制度安排中，依附关系成为国家政治控制的手段[4]，戴慕珍在研究围绕国家收购农民余粮进行的官民利益博弈中，指出传统中国乡村社会的庇护关系网络是国家控制乡村的重要工具[5]。 　　另外，与新传统主义解释模式相似的是国家政权建设模式。在国家政权建设模式中，杜赞奇（Prasenjit Duara）将“代理人”（agent）概念首先引入到解释乡镇政府的行为中[6]，他从国家政权建设的角度论述国家政权对乡村社会的渗透和从乡村社会汲取资源，认为国家政权试图将乡村纳入自己的直接管辖之下，从而实现国家的现代化，但是，国家财力无力支撑一个由国家直接控制乡村社会的官僚队伍，致使其必须依靠乡村社会中的非正式机构作为其代理人来推行其政策，但国家又无力控制和约束这些代理人对乡村社会的榨取和掠夺行为，导致了国家政权的“内卷化”[7]，以及国家政权的代理人代替了过去乡级政权组织并随之成为一支不可控制的异化力量，蜕化为“赢利型经纪人”，国家代理人的异化直接导致了农民的反抗。农民借用庙会、族会等乡土社会中的“权力的文化网络”结成跨村民间组织，对抗国家政权的代理人。看似强大的国家政权，却因自身的弱化，控制不了乡村，导致20世纪前半叶中国政权向乡村渗透和国家政权现代化建设努力的失败[8]。“代理人”概念为萧凤霞（Helen Sui）所支持，她提出了由于国家政权下移过程中不断地配置和拉拢乡村精英，乡镇政权利用关系网控制乡村，村庄沦为被国家控制的“细胞结构”，从而造成村庄国家化倾向，乡镇政权在充当国家政权代理人过程中获取了利益[9]。 　　这两种基本视角都过分忽略或强调国家和政府在乡村社会经济发展中的作用，而且有意无意地将国家与市场两种力量视为零和博弈，将国家和政府视为一个单一的理性行为体[10]，而没有把国家作为一个有自己独特逻辑的实体[11]。 　　二、地方法团主义与地方经济的发展 　　针对第一阶段将国家视为单一理性的行为体的局限，20世纪90年代中后期的研究特别突出地方政府在地方经济发展中的自主性。在对早期市场转型论和新传统主义视角修正的基础上，这一阶段的研究将用以解释东亚经济繁荣的发展型国家（developmental state）视角应用于解释中国乡村经济的腾飞，随后发展型国家又为地方法团主义国家（local state corporatism）所代替。 　　发展型国家视角是20世纪80到90年代挑战新古典自由主义思潮，解释东亚新兴工业国家通过有效的长期计划政策和强调生产导向的长期市场扩张的治理市场策略，促进经济发展的视角[12]。其中最有影响力的代表人物埃文斯（Peter Evans）指出，发展型国家的成功得益于嵌入式自治（embedded autonomy），嵌入式自治是作为国家自治基础的官僚的内在一致性，与作为嵌入基础的经济力量就政策和目标进行磋商的制度化渠道的结合，享有嵌入式自治的组织不直接参与生产经营活动，而是保持价值中立和将官僚的使命视为规制、创造友好的经济环境、帮助和支持新兴企业，激励它们采取更具有挑战性的行动[13]。但是，嵌入式自治的概念难以在国家嵌入