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《社会保险法》有限进步如果以一部社会保障“基本法”的标准来衡量,最新版《社会保险法》草案仍有大量矛盾悬而未决 《财经》实习记者 兰方 已经在立法之路上蹒跚前行14年之久的《社会保险法》,终于在2008年12月28日向全社会公开征求意见。 这一决定,是当天由全国人大委员长会议作出的。此前的12月22日,草案第二次在全国人大常委会审议。如此决定,体现出立法的进步;然而,无论是人大常委会内部还是社会舆论,争论的激烈程度又暴露出草案与现实的巨大碰撞。 《社会保险法》立法始于1994年。从那时起,来自四面八方的争论,始终伴随着法律起草审议的每一步。此间,草案亦曾两次上报至国务院,皆因争议过大而未获通过。直至2007年11月28日,由劳动和社会保障部牵头起草的最新版《社会保险法(草案)》(下称草案),在第197次国务院常务会议上获原则通过,于2007年12月23日接受人大常委会首次审议。 不过,这远不是一个完善的草案。为了能够尽早提交人大审议,国务院法制办以及当时的劳动和社会保障部等部门在起草过程当中,设置了大量授权性条款。也就是说,争议突出的问题,均未在草案中给出具体方案,而是把矛盾留待今后的“国务院有关规定”来解决。 草案起草者曾经希望,全国人大常委会法工委能够站在超脱于部门利益的高度,来填补国务院草案的大量留白,同时将草案进一步推向完善。有参与的专家曾说:“我们期待看到一部全新的草案。” 从此次新版的草案看,历时一年的调研和修改,确实令二审稿呈现出诸多有益的改良,也赢得了一些掌声。而如果以一部社会保障“基本法”的标准来衡量,最新版《社会保险法》草案仍有大量矛盾悬而未决。 阶段性立法 随着金融危机的爆发,人们对于出台一部社会保障“基本法”的渴望,从未像今天这般迫切。 自中国从计划经济体制向市场经济转轨以来,以往国有体制下的社会保障制度已不复存在。虽然针对不同的群体和需求,医疗、养老、住房、教育、低保、扶贫等有关保障制度在陆续建立,但缺乏整体性战略,且仅覆盖少数人。 在政府推出的高达4万亿元投资的经济激励计划中,除去规模庞大的基建投资,社保、教育、医疗等民生投入占比颇低。不少学者认为,正是由于保障体系不尽完善,中国城乡居民不得不大量储蓄用于应付养老、教育、医疗等方面的不时之需,由此抑制了国内的消费,巨量储蓄也只能进一步转化为投资。这也是中国经济增长长期依赖外需和投资来拉动的一个原因,最终的后果令中国百姓很难真正享受到发展的成果。 因此,在目前情况下,从建立完善的保障体系入手,可以建立居民对未来稳定的预期,大幅增加国内消费,从根本上解决经济发展模式问题,可谓有“一石三鸟”之效。 问题是,中国目前的社会保险以行政法规、部门规章及地方法规为主,法律法规数量少、层次低,立法分散,难以形成体系,甚至不同政策或者规章之间相互矛盾,缺乏可操作性,因此必须上升到法律层面。 由是观之,《社会保险法》二审稿已经朝着“基本法”的方向有所迈进;与一审稿相比,不仅条文数目增加到91条,整个体例结构都作了重要调整。一审稿曾在第三、第四章集中规定了五大险种的缴费范围和待遇,二审稿则出于提高操作性的考虑,将五大险种分别专章规定,并充实内容,把每个险种现行有效的成熟做法纳入法案。 具体制度方面,则明确了基本养老保险关系的转移接续方法,提出基本养老保险基金逐步实行全国统筹,并细化政府对社会保险事业的支持事项,对财政责任、以及社会保险基金的监督作出了规定。 但同时,草案对于争议集中的大量基本问题仍未能给出满意的答案。如社会保险法的适用范围、社保费的征收主体、个人账户的存在方式等。且相当一部分疑问和争议,在短期内难以解决。 养老保险关系转移艰难破题 目前的中国,随着人才流动机制的建立健全,跨地区流动的就业者不在少数。二审稿对基本养老保险关系的转移接续做出明确规定:个人跨地区就业的,其基本养老保险关系随本人转移;个人退休时,基本养老金按照退休时各缴费地的基本养老金标准和缴费年限,由各缴费地分段计算,退休地统一支付。 在审议过程中,此项改进得到了常委会组成人员的普遍肯定。但是,具体操作措施仍待细化。 显然,分段计算、退休地支付养老金的方式,既要求完备的信息网络,又要严防造假骗保现象,带来了更高的制度成本;同时,统筹基金面临着省际财政转移支付的问题。 为彻底解决“转移难”问题,在一审稿将社会保险统筹层次提高到省级的基础上,二审稿增加了对基本养老保险基金“逐步实行全国统筹”的规定。 但根据二审草案,基本养老保险的适用范围目前仅限于城镇职工,公务员和参照公务员管理的一些事业单位的工作人员并未包括在内,庞大的农村居民和农民工群体也不在其列。 由此,