促进民间参与公共建设以BOT方式之执行问题剖析 - 营建管理研究所.DOC

台灣地區民間參與公共建設潛在問題之探討 摘要 政府為提升公共服務水準，加速社會經濟發展，於民國89年2月9日制定公布「促進民間參與公共建設法」，據以推動基礎公共建設，藉由引進民間創意與經營理念，加速公共建設之興建，以提振經濟景氣。淺白的說，BOT制度為近年來在國內外被視為有效解決政府財政，並兼顧公共工程發展之重要採購方式之一。 「民間參與公共建設」在國外已是果實纍纍的政策方案，但臺灣地區在高鐵、高捷、桃園機場捷運工程到ETC等重大指標性公共工程案執行過程中，卻都無可避免的傳出層層弊端，迭生爭議。端看政府推動民間參與公共建設之政策，隱然可見在台灣已面臨嚴重的問題，不得不令我們省思下列的問題，包含採BOT方式以解決政府財政問題其心態是否正確？政府無法擺脫主導市場的機制是否違背BOT精神？辦理公共建設政府的甄審過程是否公平公正公開？政府是否有永續性規劃與政策以達到均富的社會？ 而本研究透過探討國內外BOT實施案件推動過程中之經驗及克服遭遇困難之方式，以檢核台灣地區民間參與公共建設之違失，並研提相關解決問題之對策，以作為後續各項BOT案推動之參考。 壹、前言 政府推動促參的成果事實上包括兩個概念：一為績效，一為成效。兩者有其本質上的差異，績效係指推動促參政策的成果，例如：每單位人力每年所完成的促參案件簽約金額；成效係指這些促參專案是否具有顯著提升社會福利的效果，但於現況，常將績效及成效意義混淆，導致於推行促參僅追求量而未考慮是否真能增進社會福祉，而應先釐清促參績效與成效在觀念上的區別，因此主管機關在推動促參政策時，應確保促參模式能真正提升效率，在這個前題成立之下，藉以成效來檢視績效成果並探討其中推動過程所發生之問題加以檢討改進，在此原則下追求執行量的增加才有意義。 再者，政府推動興建及擴大BOT的建設範圍，其目的無非是期望藉由引進民間充沛資金及靈活的管理策略，所以政府秉持著「政府資源有限」、「民間力量無窮」的理念，積極在推動「民間參與公共建設」的政策，但在國內歷年的BOT案件裡屢見弊端無常，其立意無一不是為能促進公共利益及增進社會福祉，卻都無可避免的沉陷於爭議之中。 貳、文獻回顧 2.1 促參法的目的 (董仁邦2007) 傳統觀念中，提供公共服務乃為政府之責，然而在民國八十九年二月民間參與公共建設法實施時落實後，民間參與公共建設模式逐漸興起，藉由運用民間的財力與人力資源，來適當分擔政府部分的責任，而下圖為台灣地區民間參與公共建設政策演進，台灣BOT先例自早期西元1887年就有，受國際民營化潮流之影響，擬以召集商股方式辦理而演進到至今的促進民間參與公共建設法，直接規範BOT專案。 2.2 國內執行現況 (張倩瑜2005) 國內目前簽署之促參案件成長有逐年增加之趨勢。截至民國95年三月底為止，國內促參案件共311件，案件數量呈逐年增加的趨勢。若分析其中各類促參案件模式所佔之比例，將可發現以OT模式所佔為最大宗，而實際能發生促參效果之BOT/BTO/BOO模式僅佔不到20％。由於目前所簽立之促參案件多以OT為主，在這類型委外經營之案件藉以促參方式執行，事實上有些殺雞焉用牛刀的感覺。在真正屬於興建類之促參案件僅佔不到兩成，此情形多少由於案件之低自償率有關。若要大幅增加促參的執行量，英國延遲付款方式的PFI可提供另一種選擇，許多低自償率但高外部性的專案可以藉助民間資金來執行。 表1 我國近年促參簽約案件分類彙整表 年度 總計 （件） 91 92 93 94 95 促參模式 BOO 4 5 7 16 BOT 1 6 16 16 2 41 BTO 2 2 OT 5 15 36 60 14 130 ROT 2 2 22 52 5 83 其他 9 3 15 12 39 總計 8 36 82 152 33 311 2.3 委託民間參與經營之計畫特性 (黃文吉1995) 綜觀委託民間參與經營之案例，依其招商成功與否為指標，歸納能成功招商之計畫所具備之主要特性包括計畫本質佳、公部門之強力支持、具適法性、產權清楚及內容與規模適當性等，茲分別說明如下： 計畫本質佳 計畫本質可謂所有條件中非常重要之一環，優良本質包括具市場性，如區位佳、定位清楚、目標市場廣大等。此外，收益性佳若又能兼顧公益性之計畫，必能吸引民間廠商之目光，營造多家競爭之局面，不但可提供多元的創意服務，公部門也多能由此類案件中獲取較大之利益，私部門在經營上也能有合理之報酬。 公部門強力支持 公部門之強力支持可與計畫本質並列許多成功委外案之兩大特性，若計畫本質佳，公部門卻不支持，增加許多行政上或政治上之阻礙，再好的案子，民間廠商也可能卻步不前；反之，有公部門之強力支持，雖計畫本質普通，在公部門之協助或是釋出善意的情況下，計畫委外成功之可能性也非常高。