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委托一代理关系视角下的农村公共物品供给 冯海波 [内容摘要]在乡村社会的多重委托一代理关系下，由于农民作为委托人不能对政府行 为进行有效地约束，形成了 “供给主导”型的农村公共物品供给决策体制。这种体制 客观上造成了农村公共物品供给和需求的错位。而要想实现公共物品的有效供给．则 必须改变现行的农村公共物品供给决策体制，即由 “供给主导型”向 “需求主导型” 转变 。 [关键词]委托一代理；农村公共物品；供给 作者简介：冯海渡，男，暨南大学财税系，广州 510632 一 、 引 言 所谓农村公共物品，是相对于由农民或其家庭 自己消费的 “私人物品”而言的，是由当 地农村社区居民参与共享的 “产品” (王国华、李克强，2003)j。具体来讲，包括农村道路 建设、农田水利设施建设、农村义务教育、农村公共卫生及农村社会保障等等。通过文献检 索，我们发现，对当前农村公共物品供给状况的研究，有两种不同的观点：一是从20世纪90 年代以来农民负担过重的事实出发，认为农民负担沉重的原因在于政府提供了过量的公共物 品，超过了农民的承受能力 (朱钢，2002) ；二是从当前乡镇基层政府的财政困境出发，认 为基层政府在财政压力下没有能力提供公共物品，因而农村公共物品的供给是严重不足的 (吴理财，2002；刘保平，2003；张立承，2004)J[41_5。应该说，第一种观点是按公共物品成 本分摊理论推导出的必然结论，但它没有注意到某些农村公共物品供给严重不足的事实 (比 如，农村义务教育)；第二种观点忽略了基层政府并非是农村公共物品的唯一提供者，而且也 不能解释为什么在财政短缺的情况下某些公共物品却是过剩的 (比如，庞大的乡镇政府机 构)。针对这两种观点，本文试图建立一个新的理论分析框架，从委托一代理关系的视角对农 村公共物品的供给现状进行合理的解释，最后得出一些必要的结论。 二、乡村社会委托——代理关系中的农 民和政府 根据委托一代理理论，由于委托人和代理人通常都有各 自的利益，在信息不对称情况下 责任编辑：陈健生 收稿 日期：2005．3．27 代理人为了追求自身的利益往往会采取损害委托人利益的行为。为了防止代理人出现 败“德” 行为，委托人就要设计出一套激励机制，使代理人按照自己的意志行事。同样，在政府式委 托一代理关系中，如何克服官员的道德风险问题也要从这方面着手。然而，政府不同于私人 组织，政府部门中的激励设计要面临政府 目标的限制。通常，私人企业追求的目标是单一的． 即利润最大化。这样，它就可以将与这一 目标紧密相关的可测度变量作为雇员的工作业绩来 设计各种工作激励契约。相比之下，政府组织的目标却是多元的，比如经济发展、保护环境、 公平分配国民收入等许多因素都会进入政府的目标集。从理论上讲，如果能够为政府的各种 目标寻找到与其相应的可测量的政府工作业绩变量，那么只要按照公共利益最大化原则给这 些业绩赋予不同的权重，就可以通过货币激励机制诱使政府组织追求公共利益的最大化。但 现实中很少存在这样的激励契约。这是因为：要精确测量政府官员的工作业绩往往十分困难； 而且，各种政府 目标之间经常会发生冲突，比如经济增长和环境保护之间的矛盾。既然通过 货币补偿激励政府官员追求公共利益的最大化在契约设计上存在着困难，那么晋升制度以及 各种监督制度就成为政府治理中最重要的激励和约束机制。在晋升激励和监督的约束下，官 员们的工作动机不再是眼前的物质利益，而是未来获得提拔的机会 (王小龙，2004) 。 在中国的乡村社会客观上存在着政府式委托一代理关系。这种委托一代理关系具有多重 性特征：首先是农民和各级政府之间存在着委托代理关系，农民是委托人，各级政府是代理 人。其次是政府内部也存在着委托一代理关系，即上级政府是下级政府及下设行政机构的委 托人，下级政府及下设行政机构是上级政府的代理人。这样，农民与政府之间、上下级政府 之间就形成了两个层次上的委托一代理关系 (见下图)。图中，箭头指向为代理人，箭头出处 为委托人。下面我们对农民和政府的行为具体加以分析： 乡村社会的委托——代理关系简图 (一)作为终极委托人的农民 对农民这一社会集团的总体判断是，他们是社会弱势群体。具体表现在：(1)社会地位 低下。解放以来，我国农民的社会地位虽然有显著改善，但总体情况不容乐观。从理论和法 律地位上来讲，农民是全体社会成员中具有平等地位的构成部分，与工、农、兵、