公共利益视角下央行国库改革路径选择.doc

公共利益视角下央行国库改革路径选择摘要:处于转型时期的央行国库选择何种改革思路,对于今后国库的发展至关重要。本文分析了我国国库改革在实现公共利益的重要性及实践效应,对国库改革的战略和次序进行了探讨,并在借鉴OECD国家国库改革经验的基础上,从改革的目标、基础、深化、难点、突破和硬件支持等方面提出了我国国库改革的路径选择。 关键词:公共利益;央行国库;改革 中图分类号:F832.31文献标识码:A 文章编号:1003-9031(2009)11-0026-05 一、国库改革对实现公共利益的重要性 在理论上,公共利益可以被界定为由全社会每个成员以无偿方式共同分享的各类公共产品和公共服务的总和。公共利益是现代公共管理的行为基础,政府组织与企业组织之间最重要的区别就是政府组织的核心目标是为公共利益服务。从组织的本质来说,捍卫和服务于公共利益是现代政府的职责所在。在现代社会中,政府从人民那里抽取的公共资源数量大幅度提高,公共财政资金的管理关系到政府能否有效实施公共服务职能、财政宏观调控以及维护整个社会的稳定,公共财政资金的运行管理必须确保全程处于监督和制约之下。 现代意义上的国库不单指国家金库,更重要的是指财政代表政府控制预算的执行、保管政府资产和负债的一系列管理职能。因此,其实质在于对财政收支实施全面有效的控制,以促进财政资源的优化管理。随着民主政治的发展,建设服务型政府和建立健全决策权、执行权、监督权的权利结构和运行机制都可以从国库改革中找到突破口,国库改革成为“好政府”致力于促进公共利益的重要手段。 自20世纪90年代以来,我国开始进行财政管理框架的改革,以此对公共资金流入与流出公共组织以及在公共组织内部之间的流动,进行实时和全程式的监控和报告,并确保必要的财政透明度。其核心是预算执行,主要涉及的是如何有效实施预算以及在预算执行过程中对财务资源妥善管理。根据IMF财政事务部专家研究,转轨国家通常应把预算与财政管理改革的中心放在国库方面,因为国库是财政运行的心脏和神经中枢,一切财政资金的收支都与国库管理相关,财政的资金流与信息流都在国库集散,国库改革是加强和改进预算执行的关键所在。如果没有一个功能强大的国库体系对支出周期各个阶段的预算营运进行及时的监控与报告,以及对政府财务资源的妥善管理,预算执行结果将会大大偏离预算目标。 而我国央行国库的改革可以理解为建设公共财政框架形势下对传统国库职能的有益调整和对现代国库职能的必要丰富,对公共利益的实现有重大意义。这不仅在于中央银行经理国库服务于国家整体利益,通过中央银行对国库的管理能有效地协调国家的财政政策和货币政策,而且在于央行国库能从外部增强对财政分配的管理、控制和监督,能更有利于解决财政内部监督的不足,这对增强财政预算管理的刚性,改善财政公共支出的效益,提高财政分配的透明度,防范财政风险等都将形成更可靠的保障。 二、国库改革促进公共利益的实践 (一)国库集中收付的推行,提高政府资金的透明度 我国于2001年正式启动财政国库管理制度改革,国库单一账户制度基本确立并处于不断完善中。当时由于中国现代化支付系统尚未建成,国库单一帐户改革在确定了最终目标的同时不得不选择代理银行及过渡性账户环节的资金支付划拨方式。随着中国现代化支付系统全面、高效运行后,国库改变通过代理行划拨资金的方式,向高效率、低成本的支付方式转变。近几年,央行国库开始积极开展国库直接办理集中支付,即由央行国库直接将政府资金汇划至最终用款单位账户,从而向真正意义上的国库集中支付制度迈出了实质性的一步。在预算支出集中化的同时,预算外资金收入收缴管理改革也在积极推进。央行国库部门尝试将预算内外资金通过国库统管,部分国库成功进行了将分属预算外和预算内的政府非税收入收缴由国库具体办理。预算内外资金集中收缴、集中管理和集中支付,为进一步深化公共资金收入改革奠定基础,增强了政府调节经济的职能作用,使财政收支行为公平合理。[1] 实现国库单一账户制度改革的目的就是要使公共财政资金的运行管理全程处于有效监督和制约之下。其关键是透明度,有了透明度,才会有监督,才会有效率,才可能消除存在的腐败现象,财政资金的管理和使用才能真正服务于公共利益。透明度有两个层次:一是对财政透明;二是对社会透明。首先要提高财政资金对财政部门的透明度,使其真正能够履行管理财政资金的职责。其次,是如何增强财政资金对社会公众的透明度,加强社会公众对预算单位、财政部门和政府的监督。诚然,目前改革还存在预算编制与预算执行不够协调等诸多问题或过渡性做法,但只要改革进程始终不偏离理想目标,这些问题便可以在前进中逐步得以解决。 (二)国库服务领域的拓宽,提升社会公众的满意度 良好的国库管理通过强化财政责任而有助