中国土地执法摇摆现象及其解释 - 法学研究.pdfVIP

　　 中国土地执法摇摆现象及其解释 何 艳 玲  内容提要：中国土地执法实践呈现 “摇摆现象”，即有时执法有效，有时执法失 灵。执法摇摆现象的发生，并非完全因为法律不完备或者土地执法部门能力有限， 还在于中国集中体制下的 “嵌入式执法”。在中国国家体系中，土地执法部门被嵌 入在集中体制及其建构的中心工作中。在中心工作完成过程中，土地执法部门真正 完成的并非其职能目标，而是集中体制目标。不同中心工作的建构，导致土地执法 效果可能有效也可能失灵，呈现出摇摆不定的执法效果。集中体制本身的分化，即 中央和各级地方政府目标重点的不同，也使得土地执法效果更不可预期。 关键词：土地执法　执法摇摆　嵌入式执法 一、土地违法与执法摇摆 　　随着中国经济的快速发展，土地要素对经济增长的贡献日益显著，加强土地的法治化 管理，也因此成为实现国民经济持续健康发展的重要保障。但是，目前各地土地违法现象 都非常严重。近年来，国家开始三令五申打击违法用地，并不断加大查处力度。２００３年， 国务院统一部署，在全国范围内开展土地市场秩序的治理整顿工作。２００４年 １２月２４日， 国务院发布 《关于深化改革严格土地管理的决定》，指出要着重解决有法不依、执法不严、 违法不究和滥用行政权力侵犯农民合法权益的问题，并公开查处了一批大案要案。２００６年， 国土资源部、监察部按照国务院的统一部署，建立并正式实施国家土地督察制度。即便如 此，乱用土地、滥占耕地现象依然屡禁不止，土地违法问题依然严重。２００９年全国国土资 源部门共立案土地违法案件４１６６２起，涉及土地面积３１８５０．４７公顷，其中耕地 １４１８１．５４  中山大学中国公共管理研究中心教授。 本文受国家社科重大招标项目１３＆ＺＤ０４１、教育部文科重点研究基地项目１０ＪＪＤ６３００１６、广东省文科重点研究基 地项目１０ＪＤＸＭ８１００１、广东省教育厅重大攻关项目１１ＺＧＸＭ６３００１、中山大学中央高校基本科研业务费以及９８５三 期、教育部新世纪优秀人才计划资助。感谢周雪光、刘世定、周飞舟、黄晓春、陈那波等老师的意见和评论。感 谢崔志梅、张雪帆、郑文强等同学在资料收集和具体观点方面的贡献。 ·６１· 法学研究 ２０１３年第６期 公顷，与２００１年同比分别上升２０．３５％和３９．４３％。对２０１０年全国土地使用情况进行的检 〔１〕 查发现，全国违法违规使用土地已经超过４８０００公顷，其中耕地达 １８０００公顷。 土地违 法现象为什么会如此严重？学术界对此已经有不少关注，现有解释主要有以下三种。 　　解释一：法律不完备论。皮斯托和许成钢认为，转型国家 “法律的不完备”使执法过 程充满了不确定性。面对法律供给机制的障碍，执法部门只能通过具体执法过程中的学习 和调整，来弥合制度缺口，实现法律效果的改进。但这也为执法者留下了广泛的自由裁量 〔２〕 空间，蕴藏着滥用剩余立法权和执法权的可能， 进而引发执法不足或执法过度的困境。 　　解释二：地方政府趋利论。一些学者将关注焦点集中于执法层面。有的认为执法成本 〔３〕 的高昂，使现实中的违法行为不能得到完全执行，由此形成差异化的执法格局。 更多研 究则指向执法行为的主体，即地方政府。研究者认为，在以目前的财税体制为基础确立的 央地关系格局中，地方政府已成为一个相对独立、内聚紧密的资源垄断集团，其 “谋利化” 〔４〕 倾向在很大程度上已成为共识。 特别是随着分税制改革的推进，地方政府从经营企业转